城鄉(xiāng)規(guī)劃師講述空間規(guī)劃的知識(shí)點(diǎn)
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1規(guī)劃：為何?
規(guī)劃是人類為趨利避害而主動(dòng)調(diào)整行為的一種本能，因此天然具有兩個(gè)基本面向：一方面“達(dá)己達(dá)人”，積極尋求投入產(chǎn)出的最大化;另一方面“己所不欲勿施于人”，盡量避免損益，控制負(fù)外部性。西方的規(guī)劃正是源自對(duì)市場(chǎng)失效下的“非理性”應(yīng)對(duì)，為市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)提供引導(dǎo)和秩序。
政府的責(zé)任是在平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境三大效益的前提下使全社會(huì)福利最大化，規(guī)劃的目的則是尋求發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共產(chǎn)品、保護(hù)自然資源之間的帕累托最優(yōu)。但是，在不同的發(fā)展階段，政府編制規(guī)劃的目標(biāo)也各不相同。迄今為止，各級(jí)政府編制規(guī)劃的主要目的仍是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
1.1從計(jì)劃到規(guī)劃
20世紀(jì)50年代，我國(guó)將近代自日本舶來(lái)的“都市計(jì)劃”一詞改為“城市規(guī)劃”，就是為了避免與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃混淆。其實(shí)，計(jì)劃和規(guī)劃在英文里都用“Planning”一詞表示。1949年以后，我國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，采取了“大政府、小社會(huì)”的政府管理模式，對(duì)全社會(huì)全領(lǐng)域?qū)嵤┯?jì)劃管理。依照憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃》，主要是對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出安排，為一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定目標(biāo)和方向。
1978年以后，隨著市場(chǎng)化改革和權(quán)力下放，我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)背景發(fā)生了重要變化，空間規(guī)劃元素在五年計(jì)劃體系中從無(wú)到有，不斷發(fā)展完善。從1953 年“一五”中的工業(yè)項(xiàng)目區(qū)域布局，到改革開(kāi)放后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的特殊政策區(qū)域和空間分類引導(dǎo)，再到2006 年的“十一五”，“發(fā)展計(jì)劃”直接被改名為“發(fā)展規(guī)劃”，國(guó)家通過(guò)編制“發(fā)展規(guī)劃”開(kāi)始在國(guó)土空間謀劃國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，通過(guò)國(guó)土空間分類引導(dǎo)和約束地方發(fā)展。這標(biāo)志著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中央政府作為發(fā)展主體的責(zé)任已經(jīng)完成，其任務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下規(guī)范和引導(dǎo)地方政府的發(fā)展。
改革開(kāi)放40年來(lái)，中央政府“行政分權(quán)+GDP 錦標(biāo)賽”的做法，“激勵(lì)”著市、縣政府開(kāi)辟和探索了各種發(fā)展路徑，有效推動(dòng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體繁榮。市、縣政府是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)的具體執(zhí)行單元，在“發(fā)展是硬道理”的經(jīng)濟(jì)建設(shè)導(dǎo)向下，特別是財(cái)政分權(quán)的大背景下，其更加關(guān)注“自然資源開(kāi)發(fā)”。而在土地財(cái)政的背景下，土地資源的使用更成為各級(jí)政府博弈的焦點(diǎn)。
但是，大規(guī)模的資源開(kāi)發(fā)不僅耗費(fèi)了大量礦產(chǎn)、森林及耕地，還對(duì)環(huán)境保護(hù)造成了極大的壓力�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2007]21號(hào))明確了主體功能區(qū)規(guī)劃是科學(xué)開(kāi)發(fā)國(guó)土空間的行動(dòng)綱領(lǐng)和遠(yuǎn)景藍(lán)圖，目的是平衡全國(guó)和省域國(guó)土的開(kāi)發(fā)與保護(hù)分區(qū)，確立了優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類區(qū)域。當(dāng)然，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間也必須保持一定的平衡，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展必然要投入資源，于是資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的平衡問(wèn)題就只能靠資源開(kāi)發(fā)利用的效率來(lái)解決，即最有效地開(kāi)發(fā)資源、最大規(guī)模地保護(hù)自然。因此，資源的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)地理的范疇，開(kāi)發(fā)和保護(hù)的區(qū)位就成為核心議題，如何有效地在不同區(qū)位進(jìn)行“資源配置”?這就引發(fā)了對(duì)空間規(guī)劃的需求。
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