城鄉(xiāng)規(guī)劃師|治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的國家空間規(guī)劃體系的變遷與重構(gòu)

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《自然資源學(xué)報》2019年34卷第10期刊出了“智慧社會下的國土空間規(guī)劃創(chuàng)新”專輯，專輯共包括18 篇文章，涉及國土空間規(guī)劃理論構(gòu)建與空間邏輯、大數(shù)據(jù)與智慧規(guī)劃思路與方法、國土空間用途管制等內(nèi)容，分為理論與概念、方法與技術(shù)、編制與實踐、管控與政策四個版塊，以期為智慧社會新背景下國土空間規(guī)劃理論與方法創(chuàng)新和實踐探索貢獻“智慧”。

其中，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院的張京祥教授等基于治理理論，從中央—地方以及政府—市場關(guān)系維度，分別揭示了西方發(fā)達國家和我國空間規(guī)劃體系在國家治理變遷影響下的演變歷程與總體趨向，發(fā)表了《治理現(xiàn)代化目標(biāo)下國家空間規(guī)劃體系的變遷與重構(gòu)》一文。

本文基于治理理論，從中央—地方以及政府—市場關(guān)系維度，分別揭示了西方發(fā)達國家和我國空間規(guī)劃體系在國家治理變遷影響下的演變歷程與總體趨向。國土空間規(guī)劃是我國面向生態(tài)文明建設(shè)的重要制度變革與治理體系重構(gòu)的舉措，但是面向國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)，未來我國國土空間規(guī)劃體系再建構(gòu)還必須重視三個方面的問題：

①充分理解“國土空間”的多元價值屬性，重視國土空間規(guī)劃對多元目標(biāo)的統(tǒng)籌平衡，不能把空間簡單化為“自然資源”載體，謹(jǐn)防規(guī)劃蛻化為單純的“資源環(huán)境管控技術(shù)工具”;

②集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，建立與政府事權(quán)相對應(yīng)、層級差異有序的空間規(guī)劃體系;

③高度重視規(guī)劃研究和非法定規(guī)劃的作用，為空間規(guī)劃的科學(xué)性提供有力支撐。

PART 01

從博弈到整合：治理視角下解讀空間規(guī)劃體系

從世界發(fā)達國家的普遍經(jīng)驗看，空間規(guī)劃作為一種重要的公共政策，是政府進行空間治理的重要手段，對于具有強政府傳統(tǒng)并實行城鄉(xiāng)土地公有制的中國而言，則更是如此。

很長一段時期中國在空間規(guī)劃領(lǐng)域出現(xiàn)了“多規(guī)并存”的現(xiàn)象，這些不同類型的空間規(guī)劃分別對國家治理體系的不同層級、不同維度發(fā)揮著重要的影響。

例如主體功能區(qū)規(guī)劃，通過將全國的國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主 體功能區(qū)，體現(xiàn)了國家對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略意圖以及對地方發(fā)展的控制和約束，從而完成垂直方向上中央—地方政府權(quán)利關(guān)系調(diào)整;土地利用規(guī)劃則重在調(diào)整垂直的府際關(guān)系，以及橫向上政府與土地所有者的關(guān)系，中央政府通過把控各級地方用地指標(biāo)供給、控制農(nóng)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，從而實現(xiàn)國家對土地用途的宏觀管控及對地方發(fā)展 空間的計劃管理。

城鄉(xiāng)規(guī)劃則重在調(diào)整政府—市場—社會的利益格局，作為“各種沖突 力量進行談判、協(xié)調(diào)的方式”，統(tǒng)籌政府、市場和社會多元權(quán)利主體的訴求，對空間資源的使用和收益進行綜合分配。這些“多規(guī)”實際投射的是不同權(quán)利主體的治理理念與目標(biāo)差異。因此，前些年出現(xiàn)并愈演愈烈的“多規(guī)沖突”，其本質(zhì)上是各級政府之間以及各部門機構(gòu)之間的權(quán)利 博弈。

從更深層次看，“多規(guī)沖突”的亂象則是在國家治理體系轉(zhuǎn)型過渡的特殊時期，治理邏輯混沌搖擺、集權(quán)與分權(quán)交叉反復(fù)的具體表現(xiàn)。十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，意味著中國已明確了國家治理體系轉(zhuǎn)型的基本方向，并開始著手重構(gòu)現(xiàn)代治理體系。中央政府在此時提出“多規(guī)合 一”，建構(gòu)新的空間規(guī)劃體系，本質(zhì)上是對縱向府際關(guān)系與橫向政府—市場—社會關(guān)系——即垂直與水平治理體系的全面重構(gòu)。

由此可見，空間規(guī)劃體系的重構(gòu)對未來的政府、市場和社會發(fā)展都將產(chǎn)生深遠的影響，空間規(guī)劃體系的建構(gòu)也絕不能僅僅從行業(yè)內(nèi)部“技術(shù)工具優(yōu)化”的角度來認(rèn)識、思考，而必須兼顧實現(xiàn)統(tǒng)一與多元、效率與效應(yīng)、規(guī)制與活力等多重目標(biāo)關(guān)系。

PART 02

發(fā)達國家空間規(guī)劃體系變遷的經(jīng)驗借鑒

“空間規(guī)劃”廣泛存在于全球眾多國家的治理體系之中，但是各國的空間規(guī)劃體系之間具有極大的差異，并不存在所謂通用的空間規(guī)劃體系。綜合考察英國、德國、荷 蘭、日本等具有比較成熟完善的國土空間規(guī)劃和實踐經(jīng)驗的國家，得出以下共同啟示：

(1) 發(fā)達國家國土空間規(guī)劃體系普遍受到國家—市場—社會間關(guān)系及國家治理模式變化的牽引，與各個國家的制度架構(gòu)、發(fā)展階段和主要矛盾相耦合。例如法國作為單一中央集權(quán)制國家，其空間規(guī)劃體系更體現(xiàn)出中央政府的垂直控制能力，空間規(guī)劃非常強調(diào)國家與區(qū)域?qū)用鎽?zhàn)略的實施及對地方的引導(dǎo);而德國作為聯(lián)邦制國家的代表，其空間規(guī)劃體系受到政體的影響而表現(xiàn)出明顯的縱向分權(quán)特點，地方市鎮(zhèn)規(guī)劃成為規(guī)劃體系的主體與核心。

(2) 發(fā)達國家國土空間規(guī)劃體系普遍隨著政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展的變化、國家治理需求的變化而不斷進行適應(yīng)性的調(diào)整(圖1)，從中亦可折射出各級政府、市場、社會 等多元主體之間權(quán)力關(guān)系的演變。以英國為例，其空間規(guī)劃先是在二戰(zhàn)結(jié)束后國家凱恩斯主義的主導(dǎo)下成為國家宏觀調(diào)控、自上而下空間管制的手段(單一發(fā)展規(guī)劃)，后又在 1970年代末隨著新自由主義、企業(yè)化政府的治理思想的盛行而走向“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”+“地方規(guī)劃”的地方分權(quán);而21世紀(jì)以來，隨著世紀(jì)初經(jīng)濟全球化和2008年金融危機的先后影響，空間規(guī)劃又經(jīng)歷了一輪從縱向分權(quán)到中央集權(quán)控制再到權(quán)力下放、地方規(guī)劃權(quán)強化的反復(fù)過程。

(3)發(fā)達國家國土空間規(guī)劃體系層級清晰，與不同層級政府間事權(quán)分工明確對應(yīng)，中央政府重點強調(diào)宏觀戰(zhàn)略、指引的編制，地方層面則更多負(fù)責(zé)具體的發(fā)展任務(wù)安排。英國空間規(guī)劃體系自“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”+“地方規(guī)劃”的兩級體系形成起即確立了中央與地方政府規(guī)劃事權(quán)的明確分工，并隨著“國家規(guī)劃政策文件”+“區(qū)域空戰(zhàn)略”+“地方發(fā)展框架”三級體系的形成而進一步完善。

近年來，雖然規(guī)劃體系層級下沉，“區(qū)域空間戰(zhàn)略”被廢除，空間規(guī)劃體系被簡化為綱領(lǐng)化的“國家規(guī)劃政策框架”+“地方發(fā)展框架”，地 方層面的規(guī)劃權(quán)力不斷擴大，但各層級規(guī)劃事權(quán)依然與層級政府職能清晰對應(yīng)。總體而言，西方發(fā)達國家的空間規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗對中國有一定的借鑒意義。但是由于國家制度背景、發(fā)展環(huán)境的巨大差異，中國的空間規(guī)劃體系改革不可能簡單復(fù)制西方的 模式，而是需要與中國的政治體制、行政管理模式、發(fā)展階段、主要矛盾等更加緊密地 契合，從而探索空間規(guī)劃的“中國道路”“中國模式”。

PART 03

國家治理變遷下的中國空間規(guī)劃演變總體歷程

中國的國家治理體系既長期受到中央集權(quán)傳統(tǒng)的深刻影響，又隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷發(fā)生適應(yīng)性變化，改革開放以來尤為如此。在國家治理體系變遷的宏觀背景下，中國的空間規(guī)劃體系在各個時期亦受到多元交織的時代環(huán)境影響，并與中央—地方、政府—市場—社會之間的權(quán)利格局息息相關(guān)。本文基于國家治理體系變遷的視角， 將新中國成立以來空間規(guī)劃的演變歷程總體劃分為五個階段(表1)：

計劃經(jīng)濟時期：作為國民經(jīng)濟計劃的空間落實

新中國成立初期，國家剛經(jīng)歷過長期的戰(zhàn)爭洗禮，亟需穩(wěn)定政治與經(jīng)濟形勢、快速恢復(fù)生產(chǎn)，因此在各領(lǐng)域全面效仿蘇聯(lián)，構(gòu)建了一套建立在計劃經(jīng)濟體制之上、由“全能型”政府制定并執(zhí)行經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的中央集權(quán)式國家治理體制。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，通過社會主義改造實現(xiàn)生產(chǎn)資料的全面公有制，自上而下形成對各級政府、整個經(jīng)濟部門事無巨細(xì)的計劃指令式管理，國家經(jīng)濟生產(chǎn)高度依賴政府對資源的調(diào)控和分配;

在社會領(lǐng)域，則依靠自上而下的政治動員來實現(xiàn)對社會群體與個人的高度整合和有效管理。配合中央集權(quán)、政府主導(dǎo)的國家治理模式，這一時期的區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃作為主要的空間規(guī)劃類型，成為國家自上而下進行資源配置、生產(chǎn)力布局的重要工具。在當(dāng)時的計劃經(jīng)濟環(huán)境中，一切城鄉(xiāng)空間的權(quán)利主體都是國家，空間所有及空間使用的權(quán)利也均由各級政府或集體占有。在整個國家完整嚴(yán)密的計劃經(jīng)濟體制框架中，區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃都是從屬于國民經(jīng)濟計劃的一部分，承擔(dān)著對國民經(jīng)濟發(fā)展計劃進行單向、被動空間落實的功能，即空間規(guī)劃是“國民經(jīng)濟計劃的空間圖解”。

“雙軌制”并存時期：集權(quán)—分權(quán)交織的規(guī)劃體系

1978年召開了中共十一屆三中全會，中國開啟了“摸著石頭過河”的漸進式改革。隨著對長期固守的計劃經(jīng)濟體制的逐步調(diào)整、放棄，在國民經(jīng)濟生產(chǎn)與消費領(lǐng)域中國家指令性計劃的范圍不斷縮小，市場主體的作用逐漸增強，政府對經(jīng)濟與社會完全支配的局面不斷趨于放松。

但總體來看，這個時期的社會意識形態(tài)仍然在計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟 (商品經(jīng)濟) 誰主誰次的爭議中搖擺，自上而下的管控和“計劃”色彩依然還比較強烈，因而使得這一時期的國家治理體系呈現(xiàn)出獨特的計劃經(jīng)濟與商品經(jīng)濟并存的“雙軌制”局面。

受到國家治理體系“雙軌制”影響，中國的空間規(guī)劃體系此時也表現(xiàn)出集權(quán)—分權(quán)相交織的特征。一方面，空間規(guī)劃很大程度上延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期以國家宏觀調(diào)控為主的色彩，由計劃部門牽頭編制宏觀層面的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，并藉此體現(xiàn)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的空間布局意圖;另一方面，隨著垂直計劃性指令的不斷弱化，地方發(fā)展的自主性不斷增強，各地市紛紛啟動城市總體規(guī)劃的編制工作，并在其中著力體現(xiàn)地方的發(fā)展訴求。

到1988年底，全國的城市、縣城總體規(guī)劃已全部完成，深圳、珠海等沿海開放城市還進一步編制了詳細(xì)規(guī)劃和各種專業(yè)規(guī)劃。由此初步構(gòu)建起了從國家層面(全國國土規(guī)劃)到區(qū)域?qū)用?區(qū)域性國土規(guī)劃)再到地方層面(城市總體規(guī)劃等)的空間規(guī)劃體系，尤其是1990年《城市規(guī)劃法》的頒布實施，標(biāo)志著以城市規(guī)劃為主體的、完整的國家空間規(guī)劃體系基本形成。

“增長主義”導(dǎo)向時期：支持經(jīng)濟增長的空間工具

1993年中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》 ，確立了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，標(biāo)志著中國從此轉(zhuǎn)向外向型、市場化的經(jīng)濟增長道路，由此進入經(jīng)濟高速增長的階段。

1994年分稅制改革則在實質(zhì)上完成了中央向地方的行政性分權(quán)過程，加之此前的城市土地有償使用改革，此后的取消住房福利化分配體制、中央提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等一系列重大政策的實施，地方政府被賦予了相對獨立的利益，開始更加積極地介入經(jīng)濟發(fā)展。對“發(fā)展就是硬道理”的共同信奉，使得這一時期中國自上而下全面形成了以追求短期經(jīng)濟增長為目標(biāo)、高度企業(yè)化的增長型政府，掌握著土地資源的地方政府尤其如此，并進而演化成中國特色的“土地財政”。

這一時期在國家治理體系分權(quán)化的導(dǎo)向下，國家空間規(guī)劃體系的重心隨之下沉，形成了以地方(城市)為核心、高度分權(quán)的空間規(guī)劃體系。宏觀層面自上而下的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃隨著中央政府職能的改革而趨于沉寂，地方層面上基于增長導(dǎo)向的城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等快速發(fā)展，試圖努力突破上位規(guī)劃、法定規(guī)劃約束的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等“非法定規(guī)劃”也是風(fēng)起云涌。

對于高度企業(yè)化的地方政府而言，空間規(guī)劃的角色在這一時期也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。在分稅制帶來的地方財政饑渴和土地財政誘惑下，土地成為城市政府最為關(guān)注的“資產(chǎn)”，通過空間規(guī)劃來超前、超值實現(xiàn)城市土地經(jīng)營以發(fā)揮其最大價值的觀念得到普遍認(rèn)同。

于是，這一時期的城市規(guī)劃開始更多服務(wù)于城市經(jīng)營、增強城市競爭力、吸引市場資本的競賽，成為地方政府推動經(jīng)濟增長的重要工具;而作為約束城市擴張的土地利用總體規(guī)劃，在地方政府強烈的增長訴求下則顯得軟弱無力。

“調(diào)控—刺激”反復(fù)期：多規(guī)沖突、多元體系并存

進入新世紀(jì)，國際國內(nèi)形勢發(fā)生重大變化，上一階段經(jīng)濟高速增長過程中積累的發(fā)展粗放、生態(tài)惡化、社會矛盾激化等問題開始集中暴露。為了糾正過去單一追求經(jīng)濟增長的發(fā)展模式的種種弊端，中共十六大以后，提出五個統(tǒng)籌、和諧社會等一系列目標(biāo)，進而提出以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的“科學(xué)發(fā)展觀”，表達出中央政府的發(fā)展價值 取向已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。

面對改革開放以來實行總體放權(quán)而導(dǎo)致的地方發(fā)展失序狀況，中央政府再度開始謀求加強宏觀調(diào)控和管制的嘗試。但總體而言，這一時期國家并未形成清晰的治理思路，一方面中央政府既希望加強集中管制的力度，另一方面又受到刺激地方經(jīng)濟高速發(fā)展的現(xiàn)實需求掣肘，以及2008年全球金融危機等復(fù)雜因素的影響， 導(dǎo)致國家的政策在集權(quán)—分權(quán)、調(diào)控—刺激之間反復(fù)搖擺，陷入“一放就亂，一收就 死”的怪圈。在廣大的地方政府層面，GDP與財政收入增長仍然是主要追求的目標(biāo)， 增長主義的發(fā)展模式一時仍難以根本扭轉(zhuǎn)。

“中央統(tǒng)籌的目標(biāo)”與“地方發(fā)展的沖動”之間的拉鋸式博弈，深刻地影響了這一時期的國家治理格局。這一時期受到國家治理政策反復(fù)、治理方向不清、治理體系不明的影響，國家空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出表面“繁榮”與內(nèi)在“混亂”并存的局面，多規(guī)沖突，多元規(guī)劃體系沖突。

一方面，空間規(guī)劃作為國家加強宏觀調(diào)控的重要手段，此時獲得了中央政府前所未有的重視，長三角、珠三角、中原經(jīng)濟區(qū)等眾多作為“國家戰(zhàn)略”的區(qū)域規(guī)劃相繼出臺;而地方政府為了能夠擠進國家的“政策包”，也紛紛努力將地方性、地區(qū)性規(guī)劃上升為“國家戰(zhàn)略”。而中央各部委間出于爭奪話語權(quán)、資源分配權(quán)的需要，也爭相推出并強 化各自的空間規(guī)劃，如發(fā)展改革部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，土地管理部門的土地利用規(guī)劃、國土規(guī)劃，環(huán)境保護部門的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)紅線規(guī)劃等，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門傳統(tǒng)的城市規(guī)劃也拓展成了“城鄉(xiāng)規(guī)劃”。

中國的空間規(guī)劃進入了多規(guī)沖突、多元混亂體系并存的“戰(zhàn)國時代”。層出不窮、相互沖突的空間規(guī)劃，不僅無一可以成為國家自上而下進行空間治理的有效手段，而且也導(dǎo)致地方政府難以應(yīng)對多規(guī)沖突的矛盾，極大地削弱了國家治理能力。

在矛盾最為集中的三大空間規(guī)劃類型中，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實際編制主體是地方政府，更多地體現(xiàn)了地方發(fā)展意志;土地利用規(guī)劃是對地方空間發(fā)展資源的嚴(yán)格管控，但是手段單一、“剛性有余，彈性不足”;主體功能區(qū)規(guī)劃更多地體現(xiàn)了對地方分類發(fā)展的引導(dǎo)，但是缺乏有關(guān)配套政策機制等實施手段 (生態(tài)補償、財政轉(zhuǎn)移支付等政策已經(jīng)實施)。加之各類空間規(guī)劃之間編制時序不統(tǒng)一、技術(shù)規(guī)范相異、管理對象交叉、審批程序相互獨立等問題，都難以得到有效實施。總體來看，這一時期國家空間規(guī)劃體系在類型構(gòu)成、層級對應(yīng)、事權(quán)劃分、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面都是非?；靵y的。

治理體系全面重構(gòu)期：多規(guī)合一與空間規(guī)劃體系重構(gòu)

2013年中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，首次在國家政治層面明確提出了“治理現(xiàn)代化”的重大命題，標(biāo)志著中央開始著手對國家治理體系進行全面的重構(gòu)。

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革的關(guān)鍵，在 于針對中國國情統(tǒng)籌好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，建立起分層有序、責(zé)權(quán)清晰、傳導(dǎo)有力、活力充盈的治理格局。習(xí)近平高度重視規(guī)劃工作，隨著國家治理體系的重大調(diào)整，中國的空間規(guī)劃也迎來了一場自上而下的全面、深刻變革。十八屆三中全會首次提出“建立國家空間規(guī)劃體系”，并要求空間規(guī)劃體系實現(xiàn)“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理”;2014年國家開始推動“多規(guī)合一”工作，并在28個地區(qū)展開試點，探索建立空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制;2018 年中央、國務(wù)院機構(gòu)改革方案出臺，明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃 等空間規(guī)劃職能統(tǒng)一劃歸新成立的自然資源部，由其承擔(dān)“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”的職責(zé)。

2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，明確提出到2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系，標(biāo)志著國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)邁出了歷史性的一步。國土空間規(guī)劃體系是國家治理體系的重要組成部分，國土空間規(guī)劃將消除此前的多規(guī)矛盾沖突，實現(xiàn)空間規(guī)劃的體系與職能整合，全面重構(gòu)各級政府事權(quán)，成為中央對地方發(fā)展進行有效規(guī)制的重要手段。

PART 04

對中國國土空間規(guī)劃體系再建構(gòu)的思考

人類社會進步過程總體上經(jīng)歷了從“農(nóng)業(yè)文明”到“工業(yè)文明”再到“生態(tài)文明”的發(fā)展過程，隨著中國逐步步入生態(tài)文明發(fā)展的新階段，如何推動生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會的和諧共生，已成為國家在各個領(lǐng)域進行深刻改革的重大命題。

基于此，國土空間規(guī)劃既有別于傳統(tǒng)以發(fā)展建設(shè)為主體導(dǎo)向的城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不同于傳統(tǒng)要素單一、純管控思維的土地利用規(guī)劃，必須在生態(tài)文明的理念下對空間規(guī)劃理念與方法進行重大的調(diào)整與重構(gòu)。

前一段時期，國土空間規(guī)劃工作已經(jīng)在雙評價、三區(qū)三線劃定、層級傳導(dǎo)機制等方面進行了很多有益的技術(shù)性探索，但是新時代背景下的國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)，既要實現(xiàn)諸多技術(shù)層面的整合、創(chuàng)新，更要促進國家實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，需要統(tǒng)籌多方面的目標(biāo)，這將是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也必將是一個持續(xù)不斷的調(diào)適、完善過程?！兑庖姟返某雠_是中國國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)道路上具有里程碑意義的節(jié)點，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系建立與實施總體框架已基本形成，但在此基礎(chǔ)上，為了能針對中國的國情、面向生態(tài)文明新時代更好地對其進一步完善，我們還需要在一些方面進行更為深刻的思考。

重視“國土空間”的多元價值屬性，實現(xiàn)規(guī)劃多元目標(biāo)間的統(tǒng)籌平衡

古今中外的國家治理發(fā)展經(jīng)驗都表明，不論是政府、市場還是社會，都并不是萬能的，良好的國家治理體制離不開各主體的共同合作、協(xié)調(diào)平衡。國土空間作為一切自然資源存在、經(jīng)濟社會活動開展的物質(zhì)載體，實際承載了中央政府、地方政府、市場、社 會、個人等眾多主體的不同利益訴求，因而同時具有了自然資源屬性、資產(chǎn)與資本屬性、人文社會屬性等多重價值屬性。

國土空間不是純粹的物質(zhì)幾何空間，而是現(xiàn)實經(jīng)濟 社會活動與需求的鮮活投影，也是充滿人性、文化和活力的“場所”，空間就是社會。而空間規(guī)劃的角色功能在過去的70年中為了適應(yīng)不同階段的國家治理需要，也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，尤其是歷史最為悠久、發(fā)展最為持續(xù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，先后作為計劃經(jīng)濟的空間供給工具、迎合地方增長需求的工具，直至在2008年頒布實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確將城鄉(xiāng)規(guī)劃定位于政府的重要“公共政策”。公共政策屬性的確立，意味著空間規(guī)劃已經(jīng)超越了空間布局管控技術(shù)工具的角色，而成為對空間資源的使用和收益進行統(tǒng)籌配置的復(fù)雜治理活動。

這就要求國土空間規(guī)劃在面對政府、市場、社會等多元主體各自利益取向時，不能僅僅追求單一的目標(biāo)，而是需要調(diào)和不同利益之間的矛盾，實現(xiàn)對多元化目標(biāo)的統(tǒng)籌平衡。隨著中國發(fā)展模式由過去的增長優(yōu)先導(dǎo)向轉(zhuǎn)向生態(tài)文明導(dǎo)向，國土空間規(guī)劃必須將實現(xiàn)人與自然和諧相處的問題放在突出位置。但我們必須清楚地認(rèn)識到，生態(tài)文明并非簡單、靜態(tài)、絕對的生態(tài)保護，而是經(jīng)濟社會發(fā)展高級階段的追求，旨在實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展，是更高層面發(fā)展與保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

目前，國土空間開發(fā)保護已被確立為國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要目標(biāo)，以山水林田湖草代表的自然資源屬性價值已得到充分的重視與提升，但相對而言，對國土空間所具有的人文社會屬性、資產(chǎn)與資本屬性卻重視不夠，一定程度上表現(xiàn)為“見物不見人”。在國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求下，國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)首先應(yīng)基于對“國土空間”多元價值屬性的全面理解和準(zhǔn)確把握，不僅需要高度重視對自然資源要素的有效保護與管控，更需要將如何實現(xiàn)人與自然和諧的高質(zhì)量發(fā)展作為第一要務(wù)。然而令人擔(dān)憂的是，當(dāng)前圍繞國土空間規(guī)劃所進行的大量討論與實踐探索，表現(xiàn)出一系列傾向性偏差，諸如高度重視空間的“自然資源”價值，而對空間的資產(chǎn)、資本價值重視不足;高度關(guān)注空間的靜態(tài)特征刻畫，而忽略了城鄉(xiāng)空間不斷發(fā)生的動態(tài)變化過程;高度關(guān)注空間規(guī)劃作為“技術(shù)工具”的功能，而對空間規(guī)劃的“公共政策”屬性關(guān)注不足;高度重視空間規(guī)劃的“剛性管控”作用，而對空間規(guī)劃的“發(fā)展引領(lǐng)”作用謀劃不夠。

西方發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，要從根本上改善生態(tài)環(huán)境，最佳路徑就是以盡可能快的速度完成發(fā)展階段的升級，實現(xiàn)從資源驅(qū)動型增長向環(huán)境友好的品質(zhì)、創(chuàng)新驅(qū)動型增長的轉(zhuǎn)型。歷史上西方國家曾經(jīng)一度爭論規(guī)劃到底是“發(fā)展的敵人”，還是“發(fā)展的朋友”?最終還是認(rèn)同規(guī)劃是發(fā)展 (而不是簡單的GDP增長) 的“朋友”，規(guī)劃是為了實現(xiàn)更好、更可持續(xù)的發(fā)展。對于國土空間規(guī)劃而言，生態(tài)環(huán)境保護、自然資源管控固然是前提和基礎(chǔ)，但并非規(guī)劃內(nèi)容的全部，更不能將國土空間規(guī)劃狹隘化為“生態(tài)資源保護規(guī)劃”。

總之，國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的前提是對空間多元價值屬性的準(zhǔn)確認(rèn)識，既要通過對空間“自然資源”價值屬性的強調(diào)，對過去很長一段時期的“增長主義”所導(dǎo)致的問題進行糾偏;也要充分認(rèn)識到國土空間所具備的更廣泛、更實際的人文社會屬性、資本與資產(chǎn)屬性;而國土空間規(guī)劃的核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)聚焦于解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一新時代根本矛盾。必須超越“空間管控技術(shù)工具”的角色，真正從“公共政策”的角度來全面理解國土空間規(guī)劃的功能定位，統(tǒng)籌考慮保護和發(fā)展之間的關(guān)系，統(tǒng)籌政府、市場、社會的關(guān)系，統(tǒng)籌效益、秩序、品質(zhì)的關(guān)系，統(tǒng)籌長遠目標(biāo)與實施時序的關(guān)系。

建立與政府事權(quán)相對應(yīng)、差異有序的層級體系

受到社會傳統(tǒng)、政治制度、歷史環(huán)境等具體國情的影響，各個國家治理體系的變遷呈現(xiàn)出不同的發(fā)展軌跡。但是自1980年代以來面對愈加復(fù)雜的經(jīng)濟社會狀況，無論是單一制集權(quán)傳統(tǒng)的國家，還是自由市場分權(quán)傳統(tǒng)的國家，都在不約而同地尋求走向“計劃 與市場結(jié)合”“集權(quán)與分權(quán)平衡”的新治理觀。

在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)指引下， 中國必須跳出改革開放四十年來“集權(quán)、分權(quán)”反復(fù)的怪圈，明晰各級政府、市場、社會之間的權(quán)利邊界，空間規(guī)劃體系對各級政府事權(quán)、各利益主體權(quán)益的劃分將成為重構(gòu)國家治理體系的重要方面。應(yīng)當(dāng)正確理解中央對空間規(guī)劃“縱向到底，橫向到邊”的要求。“國土空間規(guī)劃”并非是一種單一形式、一統(tǒng)到底的具體規(guī)劃類型，而是一個由各個層級、多種規(guī)劃類型共同構(gòu)成的空間規(guī)劃體系。

中國的現(xiàn)實國情是，由于資源掌控差異及政績考核、稅收體制等的原因，不同層級政府間的利益訴求和關(guān)注重點并不相同：中央政府首要關(guān)注的是生 態(tài)環(huán)境保護、國土開發(fā)秩序、可持續(xù)發(fā)展;市縣地方政府首要關(guān)注的是地方發(fā)展、空間開發(fā)績效;省級政府則居于二者之間，必須上下傳導(dǎo)、兼顧中央與地方的需求。對應(yīng)不同層級政府的事權(quán)，不同層級的空間規(guī)劃內(nèi)容、重點及表達形式等也自然應(yīng)當(dāng)有所差異。

“縱向到底，橫向到邊”的要求，其本質(zhì)含義是要實現(xiàn)對國土空間管制的全覆蓋，而不是用某種簡單的、垂直傳導(dǎo)的規(guī)制體系來統(tǒng)一遼闊國土上的所有空間規(guī)劃，更不可能簡單理解成在數(shù)據(jù)平臺上用比例縮放來繪制全國“大一統(tǒng)”的空間規(guī)劃。

同時，也必須厘清政府、市場、社會的權(quán)益與行為邊界，統(tǒng)籌好集權(quán)與分權(quán)的有機結(jié)合關(guān)系，既不能簡單延續(xù)傳統(tǒng)的計劃管控思維，也不能放任自由市場經(jīng)濟的無序失控。如果國土空間規(guī)劃僅僅將有關(guān)的目標(biāo)和指標(biāo)進行自上而下的分解，實行單向度的嚴(yán)格管控、層層傳導(dǎo)，甚至在國家、省域?qū)用婕淳?xì)化地確定本應(yīng)在市縣地方層面確定的具體規(guī)劃內(nèi)容，那就不可能真正激發(fā)地方的發(fā)展動力與靈活應(yīng)對能力，反而會使國家的空間治理陷入僵局?？傊?，建立起與政府事權(quán)相對應(yīng)、差異有序的國土空間規(guī)劃層級體系，其本身就是深化、完善國家治理體系的重要組成部分。

以科學(xué)的規(guī)劃研究支撐國土空間規(guī)劃

空間規(guī)劃是政府實施空間治理的重要手段，因此，空間規(guī)劃的科學(xué)性、合理性將直接決定空間治理的水平。在2015年中央城市工作會議上，習(xí)近平總書記曾專門指出，規(guī)劃必須“認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”。不言而喻，作為由自然要素、經(jīng)濟要素、社會要素、空間要素等眾多要素交織構(gòu)成的巨系統(tǒng)，國土空間的發(fā)展規(guī)律極其復(fù)雜。如果一味強調(diào)國土空間規(guī)劃對資源環(huán)境的管控與剛性傳導(dǎo)，其結(jié)果可能是空間規(guī)劃的“權(quán)威 性”凸顯了，但是空間規(guī)劃的“說理性”“科學(xué)性”則被大大弱化。因此，大量深入、前瞻的規(guī)劃研究不可或缺。

國土空間規(guī)劃體系旨在建構(gòu)具有法定效力的規(guī)劃體系，但是“規(guī)劃法定”并非意味 著只編“法定規(guī)劃”，不進行非法定的規(guī)劃研究。從西方發(fā)達國家空間規(guī)劃體系的構(gòu)建經(jīng)驗來看，法定規(guī)劃政策文件形成的背后都離不開大量非法定規(guī)劃、規(guī)劃研究的支撐和儲備。

從此前中國城市規(guī)劃的實踐看，沒有發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的前期研究，城市總體規(guī)劃的一些重大問題就無法明確;沒有城市設(shè)計，就無法進行精準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃;沒有大量的科學(xué)研究，就無法支撐許多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的出臺。非法定規(guī)劃、規(guī)劃研究可以作為法定規(guī)劃的決策參考和技術(shù)支撐，是保障法定規(guī)劃科學(xué)性、合理性的重要前提。國土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)，僅僅關(guān)注法定規(guī)劃類型是不夠的，還要構(gòu)架好規(guī)劃研究、非法定規(guī)劃向法定規(guī)劃轉(zhuǎn)換的橋梁。在法定規(guī)劃的編制過程中，要注重與相關(guān)非法定規(guī)劃、規(guī)劃研究的溝通、銜接，使后者的成果、精髓能夠順利轉(zhuǎn)化或融入到法定規(guī)劃之中。

PART 05

結(jié)語

隨著中國發(fā)展步入生態(tài)文明建設(shè)的新時期，經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的種種矛盾考驗著國家的治理水平。由于歷史傳統(tǒng)、基本國情、國家制度等的不同，中西方國家治理的目標(biāo)、模式、機制、手段等都存在著很大的差異，西方發(fā)達國家的治理體制、模式、經(jīng)驗固然可以借鑒，但是不可能直接套用于中國的國家治理改革。中共十八屆三中全會提出的“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，既不同于中國傳統(tǒng)單一制集權(quán)下“治國理政”，又不同于西方傾向政府分權(quán)、多中心治理、社會自治的思潮，而是要努力建立起一種與中國實際國情緊密契合的新型國家治理體系，這當(dāng)然是一個長期而艱巨的歷史使命。作為國家進行空間治理的重要工具與公共政策，空間規(guī)劃是各級政府、社會、市場 等利益主體圍繞空間使用、收益權(quán)利關(guān)系進行博弈的平臺。

新中國成立以來，國家空間規(guī)劃體系的變遷始終受到不同時期國家治理環(huán)境的深刻影響。如今在國家實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的明確目標(biāo)導(dǎo)引下，中國未來空間規(guī)劃體系的重構(gòu)就不僅僅是一個技術(shù)優(yōu)化的問題，而理當(dāng)被視為國家對治理結(jié)構(gòu)進行全面調(diào)整并提升治理能力的重要舉措。只有從這個高度和角度來認(rèn)識，才能準(zhǔn)確理解空間規(guī)劃體系重構(gòu)的內(nèi)涵與目標(biāo)，把握空間規(guī)劃發(fā)展的基本方向，從而找到解決問題的“中國方案”。

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