城鄉(xiāng)規(guī)劃師|自然資源部研討會摘錄，如何將制止耕地“非農化”落到實處?

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保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。針對當前耕地“非農化”存在的突出問題，國務院辦公廳不久前印發(fā)了《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》(以下簡稱《通知》)，要求采取有力措施，強化監(jiān)督管理，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農化”行為，堅決守住耕地紅線。日前，自然資源部咨詢研究中心組織召開專題學習交流研討會，會議采取“線上+線下”“重點發(fā)言+研討交流”相結合的方式，就深入學習貫徹《通知》要求，組織專家開展了專題研討。

嚴要求 :堅決制止耕地“非農化”，守住耕地紅線

我國實行了最嚴格的耕地保護制度。在與會專家看來，以1986年《土地管理法》出臺、1998年和2019年兩次重要修正，以及中共中央、國務院先后印發(fā)的1986年《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》、1997年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》和2017年《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》為重要標志，我國總體上已經形成了以《土地管理法》為基本，以土地用途管制制度、永久基本農田保護制度、建設用地審批制度、耕地占補平衡政策、國土綜合整治制度為主線，以耕地保護責任目標考核制度和自然資源執(zhí)法督察制度為保障的耕地保護制度體系，在保障我國糧食安全，促進經濟和社會可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

此次國務院辦公廳發(fā)布《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》又基于哪些新的考量?與會專家認為，堅決制止耕地“非農化”行為，守住耕地紅線是保障糧食安全的重要舉措。當前和今后較長時期，我國糧食供需仍將維持緊平衡態(tài)勢，特別是今年新冠肺炎疫情、洪澇災害、蝗蟲災害等各種因素疊加，以及錯綜復雜的國際局勢對我國糧食安全造成威脅，耕地保護的重要性更加凸顯，要確保國家糧食安全這根弦兒不能放松。“手中有糧，心中不慌”，保護耕地這一糧食生產的重要基礎，實施“藏糧于地”，是保障我國糧食安全的根本所在。

咨詢委員紀東義認為，應該客觀看待耕地“非農化”問題，從近30年情況來看，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進階段同時也是耕地“非農化”問題日益突出的時期，研究耕地“非農化”應立足于我國人多地少的基本國情和所處的發(fā)展階段。

“近年來，一些地方確實存在認識不到位、審批放寬、執(zhí)法不嚴的問題，如果任其發(fā)展，勢必會危及耕地紅線，威脅國家糧食安全，影響經濟社會穩(wěn)定大局。”咨詢委員劉隨臣認為，堅決制止耕地“非農化”行為，是對我國最嚴格耕地保護制度的再次強調和重申。《通知》有針對性地再次強調和重申耕地保護政策，及時遏制耕地“非農化”行為，對維護耕地保護工作的嚴肅性，提高制度公信力具有重要現(xiàn)實意義。

與會專家普遍認為，耕地保護要數(shù)量、質量并重，耕地“非農化”行為不但占用耕地，造成耕地數(shù)量減少，最關鍵的是破壞了耕地耕作層，造成耕地質量下降。種植苗木、草皮等用于綠化裝飾的植物，對耕作層破壞很大，特別是根系發(fā)達的樹種，既耗費養(yǎng)分又破壞土壤結構，使土地很難再用于糧食生產。針對一些地方出現(xiàn)生態(tài)建設與糧食生產“爭地”的新情況新問題，《通知》明確提出，嚴禁違規(guī)超標準建設綠色通道、違規(guī)占用耕地挖湖造景等“非農化”行為，要求新建自然保護地應當明確邊界，不準占用永久基本農田，已劃入自然保護地核心保護區(qū)的永久基本農田要有序退出。

多舉措 ：綜合施策遏制“非農化”，重點管控永久基本農田

《通知》對耕地保護提出了新的要求，下一步應該如何貫徹?與會專家們普遍認為應以《土地管理法》為遵循，結合部門重點職能，綜合施策系統(tǒng)治理、防患未然。

“要以國土空間用途管制為抓手，從源頭上遏制‘非農化’趨勢。”咨詢委員任洪昌認為，遏制耕地“非農化”是耕地保護最關鍵的一道防線，應履行好全民所有國土空間用途管制職責，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，這是制止“非農化”問題的源頭防控措施?！锻ㄖ芬?，批地用地必須符合國土空間規(guī)劃，凡不符合國土空間規(guī)劃以及不符合土地管理法律法規(guī)和國家產業(yè)政策的建設項目，不予批準用地。任洪昌建議，貫徹落實《通知》要求，要統(tǒng)籌做好國土空間規(guī)劃編制、“三線”劃定、第三次全國國土調查工作，全面摸清土地家底并準確掌握耕地“非農化”的真實情況?？茖W編制2020年至2035年國土空間規(guī)劃，重點是統(tǒng)籌劃定落實好“三條紅線”，尤其要處理好耕地與林地、草地的規(guī)劃布局和規(guī)?？刂茊栴}，實現(xiàn)山水林田湖草系統(tǒng)治理。

咨詢委員劉隨臣認為，耕地尤其是永久基本農田作為“口糧田”“保命田”，如果不及時制止“非農化”“非糧化”問題，將會進一步觸及糧食安全底線，因此要實行最嚴格耕地保護制度，重點管控永久基本農田“非農化”。劉隨臣表示，《通知》多處體現(xiàn)了對永久基本農田實行特殊保護的要求，如：明確提到禁止占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物;占用永久基本農田的，要限期恢復，確實無法恢復的按照有關規(guī)定進行補劃等。“一系列關于永久基本農田特殊保護的新政策，亟須在修訂《永久基本農田保護條例》中予以強化體現(xiàn)，特別是要以加強法治建設督促地方各級黨委、政府切實增強保護永久基本農田的主體責任意識。”此外，研究員孟祥舟建議，應重視耕地“非糧化”問題研究，提前分析研判農業(yè)結構調整發(fā)展趨勢及其對耕地保護目標與糧食安全的整體影響和潛在風險。

在與會專家看來，全面推進鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實施國土綜合整治也是制止耕地“非農化”的良方。專家建議以國土空間格局優(yōu)化和生態(tài)保護修復為核心，對鄉(xiāng)村進行全域規(guī)劃、整體設計、綜合治理，通過整體開展農村農用地整治、建設用地整治和生態(tài)保護修復，不斷優(yōu)化生產、生活、生態(tài)“三生”空間，解決農村耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化問題。

《通知》提出，要對本地區(qū)耕地及永久基本農田保護情況進行全面檢查，并將違規(guī)占用永久基本農田開展綠化造林、挖湖造景、非農建設等耕地“非農化”行為納入考核內容，加強對違法違規(guī)行為的查處，對有令不行、有禁不止的嚴肅追究責任。對此，咨詢委員張璞認為，結合自然資源部督察監(jiān)督執(zhí)法職能，履行耕地保護督察職責，定期巡查執(zhí)法，加大土地執(zhí)法查處力度，組織實施耕地保護責任目標考核，對于遏制耕地“非農化”問題至關重要，應加強自然資源督察執(zhí)法力度，嚴肅查處“非農化”行為。與會專家提出，結合第三次全國國土調查開展摸底工作，要對耕地“非農化”“非糧化”問題突出的地區(qū)，加大督察問責力度;以督察問責省級政府耕地保護責任落實為抓手，層層傳導壓力，力促形成黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的耕地保護格局。

新機制：嚴守耕保第一道防線，確保實現(xiàn)耕地永久保護

相比耕地“非糧化”，堅決制止耕地“非農化”是嚴守耕地保護紅線的第一道防線。如果這道防線失控，就會造成耕地的永久滅失，這一點須始終高度重視。專家們提醒，當前應重點關注人為造景建設綠色通道、農村建房、農業(yè)設施用地標準與審批監(jiān)管、養(yǎng)殖業(yè)服務政策、審批權試點地區(qū)的占補平衡等方面問題，確保實現(xiàn)耕地永久保護。

對于人為造景建設綠色通道問題，從各方面掌握情況看，當前鐵路、公路等道路沿線兩側在用地范圍以外違規(guī)人為造景占用耕地建綠化帶，是當前耕地“非農化”最為突出的問題之一，亟須采取有效治理措施。針對農村建房問題，《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》和《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》體現(xiàn)了有堵有疏的政策取向，但要確保政策執(zhí)行不走樣、不偏差。同時，在保障農村居民正常建房需求的同時，要及時關注城里人下鄉(xiāng)聯(lián)合建房的新情況。關于農業(yè)設施用地標準與審批監(jiān)管問題，專家分析認為設施農用地是合理的用地需求，但目前還需要根據(jù)生產領域類型、規(guī)模比重、加工半徑等，進一步制定具體的設施農用地分類管理標準，明確審批程序，便于從源頭上進行管理。對于養(yǎng)殖業(yè)服務政策，專家認為包括生豬養(yǎng)殖在內的畜牧業(yè)發(fā)展，均在農業(yè)區(qū)域內進行，其用地規(guī)劃、占地標準與“非農化”趨勢風險關聯(lián)密切，須高度關注、主動服務、精準施策。針對審批權試點地區(qū)的占補平衡問題，專家提出在國務院授權委托用地審批權的8個試點省份，“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”能否真正落實到位，須高度關注。此外，《通知》提及的挖田造湖問題同樣是地方普遍存在的問題，必須因地制宜，在考慮防洪排蓄的同時警惕形象工程、面子工程。

針對上述問題，與會專家一致認為，要從嚴格控制建設占用耕地、改進耕地占補平衡管理、推進耕地質量提升和保護、健全耕地保護補償機制、強化保障措施和監(jiān)管考核等方面構建耕地保護長效機制。為確?！锻ㄖ仿鋵嵉轿唬ㄗh從以下三方面進一步加強耕地保護監(jiān)管，將制止耕地“非農化”的要求落到實處：

一方面，構建早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處的常態(tài)化監(jiān)管機制。要深刻認識嚴格耕地保護、堅決制止耕地“非農化”的極端重要性，采取有力措施，強化監(jiān)督管理，早發(fā)現(xiàn)、抓典型、查問題、早制止，落實最嚴格的耕地保護制度。對新出現(xiàn)的各類耕地“非農化”問題，要加大整治力度，及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時處理。

另一方面，實行更為嚴格的耕地保護監(jiān)管方式。要將耕地保護的常態(tài)化監(jiān)管納入自然資源督察的重要事項，特別是在審批權下放的省份，專項督察與常態(tài)監(jiān)管手段一定要跟上。在國務院出臺《關于授權和委托用地審批權的決定》的背景下，建議以落實耕地保護和占補平衡制度為重點，盡快建立與用地審批權改革相銜接的監(jiān)督考核評價制度，加強審批事中事后監(jiān)管。

此外，強化省級政府責任意識與主體意識。加強與相關部門聯(lián)合，嚴格開展省級政府耕地保護責任目標考核和糧食安全省長責任制考核。高度重視、充分發(fā)揮領導干部自然資源資產離任審計作用，強化對耕地保護責任履行情況的審計制度。在此基礎上，強化與土地違法案件查處相關部門的協(xié)作配合，探索完善“行刑銜接”的案件移送工作制度。

與會咨詢委員表示，按照部黨組的統(tǒng)一部署和安排，咨詢中心應進一步深入學習文件精神，在這項工作中力求主動擔當，有所作為。

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