城鄉(xiāng)規(guī)劃師|新《行政處罰法》的十大亮點

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2021年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》，自2021年7月15日起施行。這是《行政處罰法》實施24年后的首次大修，對適應(yīng)新時代要求，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實保護行政管理相對人的合法權(quán)益具有重要意義。新《行政處罰法》的十大亮點值得關(guān)注。

各級自然資源主管部門作為行政執(zhí)法部門，享有法律、行政法規(guī)賦予的多項行政處罰權(quán)。貫徹落實好《行政處罰法》，是各級自然資源主管部門的重要職責。要認真做好新《行政處罰法》的學習宣傳工作，掌握基本精神和核心內(nèi)容，要加強制度建設(shè)，規(guī)范行政處罰程序，確保行政處罰在法治軌道上運行，不斷提升自然資源管理的法治化水平。

亮點一 首次明確行政處罰的概念

1996年頒布實施的《行政處罰法》，對什么是行政處罰，一直缺乏從法律上下的定義，這不能不說是《行政處罰法》一個較大缺陷。《行政處罰法》作為調(diào)整整個行政處罰領(lǐng)域的基本法，沒有對行政處罰的內(nèi)涵和外延作出明確的界定，不利于整個行政處罰領(lǐng)域法治的統(tǒng)一。同時，國家立法機關(guān)在制定行政處罰單行法和行政立法機關(guān)在制定行政處罰單行法規(guī)時，對處罰對象和處罰范圍的確定也沒有嚴格的遵循標準。

這次修訂《行政處罰法》要為“行政處罰”下一個定義，已成為各方面的共識。新修訂的《行政處罰法》第二條明確規(guī)定：行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。這一規(guī)定明確了行政處罰的主體是行政機關(guān)，行政處罰的對象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，行政處罰的內(nèi)容是以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒，較為全面地反映了行政處罰的內(nèi)涵和外延，也有利于將行政處罰與其他行政行為區(qū)別開來。

亮點二 完善行政處罰的種類

現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類包括警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，行政拘留，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

長期以來，社會各界普遍認為這一規(guī)定對行政處罰的形式不包容、不周延，遺漏了很多應(yīng)屬于行政處罰范疇的行為，如責令拆除違法建筑，取消或限制從業(yè)資格等。新修訂的《行政處罰法》對行政處罰的種類進行了調(diào)整，第九條明確行政處罰的種類包括：警告、通報批評;罰款、沒收違法所得、沒收非法財物;暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件;限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè);行政拘留;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。這一規(guī)定進一步體現(xiàn)了行政處罰的基本種類，即財產(chǎn)罰、行為資格罰、人身自由罰和聲譽罰，使行政處罰的分類更加科學。

亮點三 擴大行政處罰的設(shè)定權(quán)限

根據(jù)現(xiàn)行《行政處罰法》的規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出規(guī)定。這一規(guī)定主要是限制地方性法規(guī)隨意設(shè)定行政處罰，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。但是《行政處罰法》實施20多年來，地方在實施中普遍感覺這一規(guī)定對地方性法規(guī)的限制過于嚴格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。

為此，這次新修訂的《行政處罰法》賦予行政法規(guī)和地方性法規(guī)行政處罰的設(shè)定權(quán)，在第十條增加規(guī)定：法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實施法律，可以補充設(shè)定行政處罰。在第十二條增加一款，規(guī)定：法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰。但為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權(quán)濫設(shè)行政處罰侵害行政管理相對人的合法權(quán)益，新修訂的《行政處罰法》還規(guī)定：擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關(guān)作出書面說明。行政法規(guī)、地方性法規(guī)報送備案時，應(yīng)當說明補充設(shè)定行政處罰的情況。

亮點四 行政處罰實施權(quán)向基層延伸

現(xiàn)行《行政處罰法》第二十條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處一般不享有行政處罰的實施權(quán)。之所以將行政處罰的實施權(quán)只授予縣級以上地方人民政府及主管部門行使，而不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使，主要是因為縣級以上人民政府及主管部門具有專業(yè)人員、專門知識和專業(yè)技能，也具有較完善的執(zhí)法設(shè)備和技術(shù)條件。為了有效解決行政執(zhí)法實踐中存在的“管得著的看不見，看得見的管不著”等突出問題，新修訂的《行政處罰法》增加第二十四條，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當公布。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度。這一規(guī)定有利于將行政處罰實施權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處延伸，提高執(zhí)法效能。但縣級人民政府應(yīng)當加強監(jiān)督，完善行政處罰的評議、考核制度，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，確保行政管理相對人的合法權(quán)益不受侵害。

亮點五 細化行刑銜接制度

行刑銜接就是行政執(zhí)法與刑事司法程序的銜接，通常發(fā)生在行政違法與刑事違法競合的場合?，F(xiàn)行《行政處罰法》第二十二條只對行刑銜接作了原則性規(guī)定，明確：違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任。

這一規(guī)定明確了行刑銜接中“刑事優(yōu)先”的基本原則，即行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政相對人的行政違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當中止行政執(zhí)法程序，將案件立即移送給司法機關(guān)追究刑事責任。也就是說在違法行為既需要進行行政處罰、也需要進行刑事處罰的情況下，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當將案件移送司法機關(guān)，優(yōu)先進行刑事處罰。但對經(jīng)過司法機關(guān)刑事審判后依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰的，是否還要交回行政機關(guān)給予行政處罰呢?

現(xiàn)行《行政處罰法》沒有規(guī)定，給行刑銜接制度的實施帶來困難。針對這一問題，新修訂的《行政處罰法》第二十七條增加規(guī)定：對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當給予行政處罰的，司法機關(guān)應(yīng)當及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)。也就是說在刑事程序之后還需要行政處罰的，司法機關(guān)要將案件移送有關(guān)行政機關(guān)。同時，新修訂的《行政處罰法》還要求行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。

亮點六 完善“一事不再罰”原則

“一事不再罰”是行政法治的基本原則。現(xiàn)行《行政處罰法》第二十四條一定程度地體現(xiàn)了這一原則，規(guī)定：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

在《行政處罰法》修改的過程中，一些專家學者提出：對同一個人的同一個違法行為，僅規(guī)定不得給予兩次以上罰款，難道就可以給予兩次以上行政拘留、給予兩次以上吊銷證照、給予兩次以上取消或限制從業(yè)資格的處罰嗎?但考慮到一些行政處罰只能由特定的行政機關(guān)行使，如行政拘留只能由公安機關(guān)行使，吊銷營業(yè)執(zhí)照只能由發(fā)證機關(guān)行使，規(guī)定當事人的一個違法行為只能由一個機關(guān)處罰還有難度，但對于當事人的同一個違法行為，不同法律、法規(guī)均規(guī)定了罰款的行政處罰，應(yīng)當按照重吸輕的方式來解決競合問題。

新修訂的《行政處罰法》第二十九條增加規(guī)定：同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

亮點七 修改行政處罰時效制度

所謂行政處罰時效制度，就是指行政機關(guān)對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織追究行政責任、給予行政處罰的有效期限。行政機關(guān)超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的，對當時的違法行為人不再給予行政處罰?，F(xiàn)行《行政處罰法》關(guān)于行政處罰時效的規(guī)定是：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。

這一規(guī)定在實施中存在的主要問題是對違法行為不加區(qū)分，無論違法行為的性質(zhì)和危害性如何，都是二年時效，導致對某些嚴重的違法行為因為時效已過而不能處罰，不利于打擊違法。

新修訂的《行政處罰法》第三十六條對行政處罰的時效制度進行了完善，明確：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。也就是說根據(jù)新修訂的《行政處罰法》，行政處罰的時效一般是二年，但如果違法行為涉及公民生命健康、金融安全且有危害后果的，行政處罰的時效可以延長到五年，這樣的規(guī)定更科學合理。

亮點八 確立行政執(zhí)法“三項制度”的法律地位

所謂行政執(zhí)法“三項制度”是指行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。

“三項制度”聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程和結(jié)果三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提高政府治理效能的重要抓手，對切實保障人民群眾合法權(quán)益、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

按照黨中央、國務(wù)院的部署，“三項制度”在試點的基礎(chǔ)上已全面推開，對有效解決執(zhí)法不嚴格、不規(guī)范、不文明、不透明等突出問題意義重大。行政處罰是行政執(zhí)法的核心和重點，新修訂的《行政處罰法》將“三項制度”上升為法律規(guī)定。其中第三十九條對行政處罰公示制度作出規(guī)定，明確：行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應(yīng)當公示。第四十七條對行政處罰全過程記錄制度作出規(guī)定，明確：行政機關(guān)應(yīng)當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存。第五十八條對行政處罰的法制審核制度作出規(guī)定，明確：對涉及重大公共利益;直接關(guān)系當事人或者第三人重大權(quán)益經(jīng)過聽證程序;案件情況疑難復雜、涉及多個法律關(guān)系的，在行政機關(guān)負責人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核;未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

亮點九 完善行政處罰聽證制度

聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度。1996年頒布實施的《行政處罰法》首次從立法上確立了行政處罰的聽證制度，具有劃時代的重要意義。隨著國家法治化進程的不斷推進，聽證制度已在多個領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，在推進法治政府建設(shè)中發(fā)揮了十分重要的作用。

新修訂的《行政處罰法》針對行政處罰聽證中存在的突出問題，對行政處罰聽證制度進行了三個方面的完善：一是擴大行政處罰聽證的范圍，同現(xiàn)行《行政處罰法》相比，將沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物，降低資質(zhì)等級，責令關(guān)閉、限制從業(yè)和其他較重的行政處罰都納入可以申請聽證的事項范圍 ;二是延長當事人申請聽證的時間，將現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定的申請聽證的時間由三天修改為五天;三是對聽證筆錄的效力作出明確規(guī)定?，F(xiàn)行《行政處罰法》第四十二條在規(guī)定行政處罰聽證程序時對于聽證筆錄的效力沒有作任何規(guī)定。

這意味著，行政機關(guān)在擬對行政相對人作出行政處罰決定前為之舉行的聽證及各方經(jīng)聽證提交、出示、質(zhì)證的證據(jù)，對行政機關(guān)作出正式處罰決定沒有任何拘束力，聽證在很大程度上只是一種形式，沒有或者很少有實質(zhì)作用。為了解決這一問題，新修訂的《行政處罰法》第六十五條對聽證筆錄的效力作出了專門規(guī)定，明確：聽證結(jié)束后，行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄，依照本法第五十七條的規(guī)定，作出決定。行政機關(guān)既然為正確作出行政處罰決定組織了聽證，就應(yīng)當以聽證筆錄為處罰根據(jù)，這對解決聽證“走過場”具有重要意義。

亮點十 強化行政處罰的正當程序

正當程序是行政法的基本原則。正當程序的基本要求是任何人不能做自己案件的法官，應(yīng)當中立、公正、不偏不倚;作出行政決定時，應(yīng)當允許受決定影響的公民提供證據(jù)，陳述和申辯，行政機關(guān)必須聽取公民的意見。新修訂的《行政處罰法》在正當程序方面有了明顯的進步：

一是完善行政處罰回避制度?，F(xiàn)行《行政處罰法》僅在第三十七條第三款對回避制度作出簡單規(guī)定，明確：執(zhí)法人員與當事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當回避。這次新修訂的《行政處罰法》將之擴充為一條三款，在第四十三條規(guī)定：執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的，應(yīng)當回避。當事人認為執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的，有權(quán)申請回避。當事人提出回避申請的，行政機關(guān)應(yīng)當依法審查，由行政機關(guān)負責人決定。決定作出之前，不停止調(diào)查。

二是增加行政處罰的證據(jù)規(guī)定。行政處罰決定必須以事實為根據(jù)，法律為準繩，對當事人違法事實的認定必須建立在證據(jù)的基礎(chǔ)上。而現(xiàn)行《行政處罰法》對行政處罰的證據(jù)基本沒有規(guī)定，不能不說是一個較大的缺陷。新修訂的《行政處罰法》專門增加第四十六條對行政處罰的證據(jù)種類作出規(guī)定，明確了證據(jù)包括：書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄。證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認定案件事實的根據(jù)。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。

三是切實保障當事人的陳述、申辯權(quán)?，F(xiàn)行《行政處罰法》第三十一條僅規(guī)定：行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利。但當事人依法享有的權(quán)利包括什么內(nèi)容?當事人享有哪些權(quán)利?這些都是不明確的。

新修訂的《行政處罰法》第四十四條明確：行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。同時，針對行政機關(guān)利用電子設(shè)備收集、固定違法事實，并對當事人進行行政處罰的情形，如交管部門根據(jù)電子眼對交通違法行為給予行政處罰的情形，新修訂的《行政處罰法》增加規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當及時告知當事人違法事實，并采取信息化手段或者其他措施，為當事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。

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