城鄉(xiāng)規(guī)劃師|以昆明東川為例，看看市轄區(qū)與縣級(jí)市行政管理區(qū)別

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自1998年12月撤銷地級(jí)東川市以來，“昆明市東川區(qū)”存在已久。不過，2018年7月17日，東川區(qū)民政局在云南省人民政府網(wǎng)站上發(fā)布了關(guān)于舉行《東川區(qū)撤區(qū)設(shè)市可行性調(diào)研報(bào)告》(征求意見稿)聽證會(huì)的公告，就《東川區(qū)撤區(qū)設(shè)市可行性調(diào)研報(bào)告》(征求意見稿)適當(dāng)與否，聽取社會(huì)各方面的意見和建議。公告旋即引發(fā)關(guān)注。

調(diào)研報(bào)告稱，撤區(qū)設(shè)縣級(jí)市屬逆向申報(bào)，全國(guó)無先例，一般的申報(bào)為撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)或撤市設(shè)區(qū)，撤區(qū)設(shè)市向上申報(bào)層級(jí)多，最終必須經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，難度大，耗時(shí)長(zhǎng)。但東川撤區(qū)改市勢(shì)在必行。

工作方案已上報(bào)完畢

調(diào)研報(bào)告當(dāng)時(shí)分析道，東川撤區(qū)改市，有利于發(fā)揮東川比較優(yōu)勢(shì)，服務(wù)和融入國(guó)家和省市發(fā)展戰(zhàn)略。此外，東川屬西部貧困縣區(qū)、革命老區(qū)，撤區(qū)改市有利于東川充分發(fā)揮區(qū)位、資源等優(yōu)勢(shì)，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，帶動(dòng)片區(qū)群眾穩(wěn)定脫貧。同時(shí)，以東川撤區(qū)設(shè)市為契機(jī)，通過行政區(qū)劃調(diào)整，一方面可解決制約東川的發(fā)展空間問題，另一方面可理順原倘甸轎子山“兩區(qū)”體制機(jī)制，有利于促進(jìn)東川長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有利于優(yōu)化昆明北部地區(qū)空間布局。

此外，東川作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入低、歷史欠賬大，要解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，離不開國(guó)家和省市的項(xiàng)目資金支持。而縣級(jí)市則具有較大的自主權(quán)，可直接向省廳、甚至國(guó)家部委爭(zhēng)取相關(guān)項(xiàng)目資金。

不過，當(dāng)?shù)刂蟛⑽瘁尫抨P(guān)于此次聽證會(huì)的消息。2018年8月，記者從東川區(qū)民政局多名工作人員處確認(rèn)，計(jì)劃有變，這場(chǎng)聽證會(huì)沒有舉行。另外，《東川區(qū)撤區(qū)設(shè)市可行性調(diào)研報(bào)告》(征求意見稿)聽證會(huì)的預(yù)告也提前下線。

直到不久前，有人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板網(wǎng)友再次建議東川撤區(qū)設(shè)市。

這名網(wǎng)友認(rèn)為，東川作為一個(gè)市轄區(qū)，不具備城市核心區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，無法享受城市核心區(qū)發(fā)展的政策機(jī)遇，也難以通過區(qū)域性國(guó)際中心城市輻射帶動(dòng)城市發(fā)展。網(wǎng)友還提到，雖然撤區(qū)設(shè)市從行政級(jí)別上是降級(jí)，但縣級(jí)市比市轄區(qū)擁有更多的自主權(quán)。市轄區(qū)和縣級(jí)市同屬縣級(jí)地方行政區(qū)劃，領(lǐng)導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，職能職責(zé)相似，但也有一些不同之處。在管理體制上，市轄區(qū)為隸屬于市人民政府的派駐機(jī)構(gòu)，區(qū)的規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策要在市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行;縣級(jí)市建制為獨(dú)立的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，有較為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)財(cái)政支配權(quán)，有獨(dú)立的規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策等權(quán)利。縣級(jí)市可直接向省廳、甚至國(guó)家部委爭(zhēng)取相關(guān)項(xiàng)目資金等。

東川區(qū)民政局就此回復(fù)稱，經(jīng)調(diào)查，2018年，東川區(qū)提出撤區(qū)設(shè)市的設(shè)想，區(qū)民政局牽頭開展撤區(qū)設(shè)市前期工作。

一是區(qū)民政局高度重視。開展調(diào)研工作，到昆明市相關(guān)區(qū)縣考察學(xué)習(xí)，形成《東川區(qū)撤區(qū)設(shè)市調(diào)研報(bào)告》初稿，報(bào)告對(duì)“區(qū)”和“市”建制的優(yōu)與劣進(jìn)行了細(xì)致比較。

二是向市民政部門專題匯報(bào)，了解撤區(qū)設(shè)市申報(bào)所需程序和材料。

三是進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)。對(duì)撤區(qū)設(shè)市要求的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)，向區(qū)屬18個(gè)涉及單位和部門征集了東川區(qū)人口指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、交通基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)、公共服務(wù)指標(biāo)等數(shù)據(jù)，相關(guān)數(shù)據(jù)全面、科學(xué)、真實(shí)。

四是廣泛征求意見建議。征求了區(qū)屬各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、人大代表、政協(xié)委員的意見和建議，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，制定了《東川區(qū)撤區(qū)設(shè)市工作實(shí)施方案》，撤區(qū)設(shè)市工作《方案》已上報(bào)完畢。

東川區(qū)民政局在答復(fù)中也明確，截至目前，東川區(qū)仍達(dá)不到撤區(qū)設(shè)市條件。

輝煌過后遭遇坎坷

公開資料顯示，1958年，“因銅設(shè)市”，地級(jí)東川市設(shè)立，1998年12月6日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷地級(jí)東川市，設(shè)立昆明市東川區(qū)。目前，區(qū)委區(qū)政府所在地新村鎮(zhèn)，海拔1280米，城區(qū)面積5平方公里，距昆明市區(qū)140公里。

銅礦的興衰左右著東川的發(fā)展，當(dāng)?shù)匾苍鵀閲?guó)家的經(jīng)濟(jì)、國(guó)防和有色金屬工業(yè)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。至2000年?yáng)|川礦務(wù)局破產(chǎn)前，國(guó)家對(duì)東川銅礦建設(shè)累計(jì)投入僅5億多元，而東川銅礦卻為國(guó)家累計(jì)生產(chǎn)精礦含銅48萬(wàn)噸，精礦含銀152.7噸，創(chuàng)造直接經(jīng)濟(jì)效益120多億，上交利稅15余億。

不過，改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷的深入發(fā)展，東川以銅采選為主的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和“一切只為礦山建設(shè)服務(wù)”的地方工業(yè)體系漸漸難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，由于受資源性、體制性、結(jié)構(gòu)性、歷史性矛盾長(zhǎng)期困擾，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制面前，短板頻出，整體素質(zhì)和效益不高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，地方財(cái)政困難，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，就業(yè)壓力大，這些問題一個(gè)跟著一個(gè)暴露，終于在1997年、1998年連續(xù)兩年全市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。這是東川上下十分著急的事，更是省里一班人頭疼的事。

但是，若要解決這些矛盾和問題，僅靠東川自身力量和努力是難以實(shí)現(xiàn)的。云南省委、省政府經(jīng)調(diào)研后最終決定：“東川市與昆明市合并，設(shè)立縣級(jí)東川市(或區(qū))，縣級(jí)東川市(或區(qū))管轄原地級(jí)東川市管轄的行政區(qū)域。”經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意后于1999年2月東川區(qū)正式移交昆明市管轄。

據(jù)東川區(qū)政府網(wǎng)站資料，省委、省政府將東川撤市設(shè)區(qū)并入昆明的出發(fā)點(diǎn)是要使東川融入昆明經(jīng)濟(jì)圈，依托省會(huì)中心城市的輻射力和影響力，開發(fā)東川的優(yōu)勢(shì)資源，拓展更為廣闊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，改變結(jié)構(gòu)單一的困難局面。

但東川的客觀自然條件和歷史積存及現(xiàn)實(shí)問題根深蒂固，并不是一下兩下，一天兩天就可以解決的，東川經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然緩慢，社會(huì)問題依然突出，特別是東川礦務(wù)局破產(chǎn)重組后，除去1.06萬(wàn)名離退休人員，尚有在職職工1.12萬(wàn)人需要重新安置。至2002年，地方35戶企業(yè)中因無產(chǎn)品、無市場(chǎng)、扭虧無望完全歇業(yè)停產(chǎn)的由2000年的10戶增至17戶，負(fù)債總額8699萬(wàn)元，欠繳社保資金累計(jì)1570萬(wàn)元。這一年，正值黨的十六大召開，十六大報(bào)告明確提出了“全面建設(shè)小康社會(huì)”的奮斗目標(biāo)，但東川人此時(shí)面對(duì)鼓舞人心的報(bào)告卻望洋興嘆，一籌莫展。至年末，東川城鎮(zhèn)登記失業(yè)率驟然增至32.3%，2003年更高達(dá)40.2%，超過了國(guó)際紅線，近2萬(wàn)名城市居民生活困難。

東川區(qū)劃調(diào)整后出現(xiàn)的問題引起了省里、市里主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，他們認(rèn)真研讀東川上報(bào)反映的情況，多次調(diào)研解決東川問題的辦法。經(jīng)過充分準(zhǔn)備后省政府于2004年4月13日在昆明召開了“云南省建設(shè)東川再就業(yè)特區(qū)工作會(huì)議”，會(huì)議決定：在東川建立再就業(yè)特區(qū)，從2004年1月1日起到2013年12月31日，以優(yōu)于國(guó)家西部大開發(fā)、云南省招商引資和發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)等方面的政策，在稅收、勞動(dòng)就業(yè)、土地審批、產(chǎn)業(yè)扶持等方面給予特殊優(yōu)惠，并在財(cái)政資金補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、易地開發(fā)扶貧等方面給予東川特殊支持。省政府這一英明決定標(biāo)志著東川一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期的到來，東川從此踏上了“二次創(chuàng)業(yè)、再創(chuàng)輝煌”的發(fā)展之路，迎來了新的歷史性轉(zhuǎn)折和發(fā)展機(jī)遇。

東川區(qū)政府網(wǎng)站資料稱，自黨的十六大召開以來的10年間，東川的發(fā)展歷經(jīng)曲折，但在省市的關(guān)心下，重樹信心，建設(shè)再就業(yè)特區(qū)，制定實(shí)施各項(xiàng)優(yōu)惠政策，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，吸引外來投資，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)獲得了前所未有的大發(fā)展，從根本上解決了東川多年來就業(yè)再就業(yè)困難、失業(yè)率居高不下的難題，這十年是東川極不平凡的十年，這十年是東川極其重要的十年，為以后東川能有更好的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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