城鄉(xiāng)規(guī)劃師|當(dāng)前基層國土空間總體規(guī)劃編制推進(jìn)思考

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近期隨著廣東、山西、重慶等省級(jí)國土空間規(guī)劃，以及運(yùn)城、武漢、湖州長興縣等市縣國土空間總體規(guī)劃公示或公眾版成果發(fā)布，標(biāo)志著歷經(jīng)兩年多改革探索的國土空間規(guī)劃實(shí)踐成果進(jìn)入驗(yàn)收階段。從公開成果來看，規(guī)劃主要由現(xiàn)狀基礎(chǔ)、目標(biāo)定位、空間格局、重點(diǎn)內(nèi)容(核心區(qū)域規(guī)劃、重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃等)、實(shí)施保障等部分組成，各級(jí)規(guī)劃主體內(nèi)容框架已基本明晰，而且《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃制度規(guī)范(試行)》對(duì)圖紙類型、繪制要素、配色指引等都進(jìn)行了規(guī)定，甚至還提供了31張參考樣圖，進(jìn)一步規(guī)范了市縣國土空間規(guī)劃成果編制。但感覺當(dāng)前縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層規(guī)劃工作推進(jìn)還存在一些問題值得反思，體現(xiàn)較為明顯是“上下聯(lián)動(dòng)”過程中一些關(guān)鍵問題認(rèn)知偏差較大或上級(jí)還未明確，導(dǎo)致基層規(guī)劃工作還存在等待、觀望甚至是博弈的情況。結(jié)合筆者實(shí)踐及調(diào)研工作體會(huì)，現(xiàn)重點(diǎn)就“三線一表”這項(xiàng)編制工作談一些思考。

一、“三線一表”對(duì)基層國土空間總體規(guī)劃編制影響

1、“三線一表”概念內(nèi)涵及其重要作用

參考借鑒生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“三線一單”(生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)概念提法，筆者將當(dāng)前國土空間總體規(guī)劃中的“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線與《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡稱“市級(jí)指南”)提出的“重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排表”統(tǒng)稱為“三線一表”。從設(shè)置目的而言，這兩者是一致的，都是推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措;從功能作用而言，這兩者又是相似的，“三線一單”是生態(tài)環(huán)境治理的核心抓手，“三線一表”則是空間規(guī)劃與治理的關(guān)鍵手段。

“三線一表”中“三線”的重要性不言而喻，2019年中央18號(hào)發(fā)布后中辦、國辦特別印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，表明了國家對(duì)落實(shí)“三線”劃定工作的要求與態(tài)度。而“一表”同樣十分重要，其是促進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃體系、凸顯空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用的“牛鼻子”。從國土空間規(guī)劃改革視角可以將“三線”理解為原生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃等傳統(tǒng)空間規(guī)劃“硬核”內(nèi)容的深度融合，是落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要體現(xiàn);而從國家統(tǒng)一規(guī)劃體系改革視角又可以將“一表”看作是國土空間規(guī)劃承載其他類型規(guī)劃，特別是發(fā)展規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目、工程等戰(zhàn)略任務(wù)的直接體現(xiàn)。“三線一表”是基層規(guī)劃編制中“上下聯(lián)動(dòng)、同級(jí)互動(dòng)”的重要橋梁。

2、治理體系與國土空間規(guī)劃相互關(guān)系

《基層中國：國家治理的基石》一書序言將我國治理體系分為國家治理、地方治理與基層治理三個(gè)層級(jí)。其中國家治理同等于治國理政，在空間范圍上指涉及東中西等不同地區(qū)、不同省市縣的協(xié)調(diào)與管理;而依據(jù)主要職責(zé)定位，地方治理一般指省市層級(jí)治理，基層治理則包括縣鄉(xiāng)村三級(jí)治理?？梢钥闯?，我國治理體系與側(cè)重戰(zhàn)略性的全國國土空間規(guī)劃、側(cè)重協(xié)調(diào)性的省級(jí)國土空間及側(cè)重實(shí)施性的市縣鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃基本是對(duì)應(yīng)的。綜上，筆者將基層國土空間規(guī)劃理解為由縣及縣級(jí)市國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與村莊規(guī)劃組成，這也便能理解為何有些省市將縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)國土空間總體規(guī)劃合并編制。

對(duì)比發(fā)現(xiàn)“市級(jí)”與“村級(jí)”在治理體系與規(guī)劃體系劃分中有所差異。其中村級(jí)較好理解，我國是“一級(jí)政府”對(duì)應(yīng)“一級(jí)規(guī)劃”，村莊不屬于行政單元，所以“村莊規(guī)劃”被定性為“詳細(xì)規(guī)劃”。而村黨支部屬于黨的基層組織，因而村級(jí)(空間)治理屬于基層治理。由于我國特殊的“市管縣”行政管理體制，雖然市級(jí)國土空間規(guī)劃被納入實(shí)施性規(guī)劃范疇，但與縣鄉(xiāng)兩級(jí)相比，筆者認(rèn)為其“實(shí)施性”重點(diǎn)體現(xiàn)在“市轄區(qū)(即中心城區(qū)，實(shí)體地域城市)”，而對(duì)于“市轄縣或縣級(jí)市”而言，其更像是省級(jí)國土空間規(guī)劃，即主要發(fā)揮“行政區(qū)域城市”的承上啟下、統(tǒng)籌地方發(fā)展的協(xié)調(diào)作用，因而也便容易理解為何有些社會(huì)科學(xué)研究者將省市兩級(jí)治理統(tǒng)稱為地方治理。

3、基層規(guī)劃工作特點(diǎn)及“三線一表”對(duì)其影響

截止至2019年底，除市轄區(qū)的縣級(jí)區(qū)劃數(shù)為1881個(gè)①、鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)為30234個(gè)、村委會(huì)個(gè)數(shù)為53.3萬個(gè)②，可以說基層國土空間規(guī)劃也是當(dāng)前編制工作的“主陣地”。而且基層規(guī)劃它直接面向?qū)嵤?，要?duì)土地發(fā)展權(quán)分配做出非常具體的空間安排，直接觸及各方利益，面對(duì)各類空間沖突，原多規(guī)沖突矛盾主要在基層，所以基層規(guī)劃是“多規(guī)合一”改革的“深水區(qū)”。因此要深刻理解和精準(zhǔn)把握基層國土空間規(guī)劃工作特點(diǎn)，前提是要充分熟悉了解我國基層治理特點(diǎn)，尤其是在基層空間治理這個(gè)領(lǐng)域。在這點(diǎn)上筆者認(rèn)為規(guī)劃從業(yè)者應(yīng)向社會(huì)研究者學(xué)習(xí)，除了進(jìn)行一定量規(guī)劃、地理、社會(huì)等與國土空間規(guī)劃工作相關(guān)的“經(jīng)典閱讀”，還應(yīng)深入基層進(jìn)行扎實(shí)的“田野調(diào)查”，進(jìn)而形成對(duì)基層規(guī)劃工作的“經(jīng)驗(yàn)質(zhì)感”，這也是中國鄉(xiāng)村治理研究中心賀雪峰主任提出的“飽和經(jīng)驗(yàn)法”的核心內(nèi)容。

從基層治理的角度來理解基層國土空間規(guī)劃工作特點(diǎn)，筆者覺得主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是認(rèn)知程度的地域差異性。“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”這點(diǎn)在基層對(duì)規(guī)劃認(rèn)知上同樣適用，明顯感到東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)對(duì)基層空間規(guī)劃認(rèn)知、重視度及基層治理工作成效比中西部地區(qū)更為明顯;二是專業(yè)力量技術(shù)薄弱性。縣級(jí)層面原空間類規(guī)劃編制管理大都只是住建、國土的一個(gè)股室，雖然有些縣級(jí)城市也有規(guī)劃局，但工作人員大多都不是規(guī)劃專業(yè)出身。原國土系統(tǒng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立國土(資源)所主要目的是進(jìn)行土地管理，所以基層規(guī)劃專業(yè)技術(shù)力量總體而言是相當(dāng)薄弱的;三是工作方式的熟人社會(huì)性?；鶎邮且粋€(gè)典型的熟人社會(huì)，在規(guī)劃認(rèn)知與技術(shù)力量雙短板的情況下，規(guī)劃工作開展順利與否與“現(xiàn)管”人員專業(yè)素養(yǎng)，以及與其人際關(guān)系處理妥不妥當(dāng)有關(guān)。

基層治理與國家治理、地方治理最大的區(qū)別就是基層面對(duì)的都是鮮活個(gè)體、觸及的都是切身權(quán)益、處理的都是繁枝細(xì)節(jié)，如果說戰(zhàn)略政策是“上面千條線”，那么基礎(chǔ)治理就是“下面一根針”，基層規(guī)劃編制工作就像“穿針引線”一樣，必將面臨著“線”的纏繞與“針”的棘手，這應(yīng)該也是對(duì)當(dāng)前從事這項(xiàng)目工作且滿懷技術(shù)情懷規(guī)劃師們最大的考驗(yàn)。如何在基層國土空間規(guī)劃改革探索時(shí)期“分針走線”與“披荊斬棘”，筆者認(rèn)為“三線一表”這項(xiàng)工作是核心關(guān)鍵。一方面生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田厲害性已讓基層體會(huì)最深、感受最切，也是他們感知空間規(guī)劃作用的重要載體;另一方面重大項(xiàng)目安排表是基層可以理解的具象性內(nèi)容，也是銜接發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃，以及其他部門與規(guī)劃主管部門的重要橋梁。因此，“三線一表”協(xié)調(diào)確定的過程也是讓基層深度參與國土空間規(guī)劃編制的過程，其對(duì)基層國土空間規(guī)劃質(zhì)量與空間治理成效有重要影響，也可以說基層“三線一表”編制好了，規(guī)劃方案及成果框架就基本形成。

二、當(dāng)前基層國土空間總體規(guī)劃中“三線一表”編制工作困惑

其實(shí)無論是基層治理也好，還是基層規(guī)劃編制也好，基層工作更多是落實(shí)上級(jí)政策、上位規(guī)劃等，即側(cè)重實(shí)施性。但由于國土空間規(guī)劃是一個(gè)“多規(guī)合一”重構(gòu)式規(guī)劃，從國家到省市、再到基層都在探索，這就給規(guī)劃編制特別是基層規(guī)劃工作帶來了很多不確定性。由于生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作啟動(dòng)較早，方案也基本定稿，現(xiàn)在主要問題重點(diǎn)與難點(diǎn)在于統(tǒng)籌落實(shí)永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與重大建設(shè)項(xiàng)目。

1、三線與土地指標(biāo)認(rèn)知“存誤區(qū)”

很多基層規(guī)劃管理者，甚至是規(guī)劃編制者可能還未完全理解“三線”內(nèi)涵與作用，大多簡單認(rèn)為“控制線”就等于“用地指標(biāo)”：生態(tài)保護(hù)線是人見人怕的“禁建指標(biāo)”、永久基本農(nóng)田是人見人嫌的“耕地指標(biāo)”、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是人見人愛的“建設(shè)用地指標(biāo)”。但“三線”是用于空間治理的“政策線”，而不是客觀存在的“地類線”，并不能與用地指標(biāo)簡單的劃等號(hào)，其最大的價(jià)值在于“政策屬性”，即通過政策來激活地類空間價(jià)值，實(shí)現(xiàn)資源要素的保值增值。通俗點(diǎn)說，下達(dá)的永久基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)并不等于耕地規(guī)模，劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界也不等于今后新增建設(shè)用地批供規(guī)模。而且2020年3月國家已經(jīng)將部分“農(nóng)轉(zhuǎn)建”、土地征收等審批權(quán)限進(jìn)行了下放或試點(diǎn)(《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》)，近期中共中央政治局會(huì)議也對(duì)“耕地保有量與永久基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)村用地布局優(yōu)化調(diào)整、耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范”等提出了明確要求，這些都表明國家將賦予地方國土空間規(guī)劃與治理更多的自主權(quán)，在確保國土安全底線的前提下促使土地管理政策更加適應(yīng)時(shí)勢、土地要素市場更加高效開放、土地開發(fā)利用更加集約節(jié)約。也就是說，為加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，今后省級(jí)政府將是土地管理的主體，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場將融合統(tǒng)一，在永久基本農(nóng)田保護(hù)制度框架內(nèi)鄉(xiāng)村各類用地布局是允許優(yōu)化調(diào)整的。因此，應(yīng)在規(guī)劃“公共政策”屬性理解認(rèn)知的基礎(chǔ)上來統(tǒng)籌劃定“三線”，轉(zhuǎn)變唯“指標(biāo)論”定勢思維，才能充分發(fā)揮出規(guī)劃“工具理性”最大作用及價(jià)值。

2、兩類規(guī)劃的重大項(xiàng)目“難匹配”

國家統(tǒng)一規(guī)劃體系改革要求“空間規(guī)劃要細(xì)化落實(shí)發(fā)展規(guī)劃提出國土空間開發(fā)保護(hù)要求，為發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障”，而國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用主要是通過“虛實(shí)”銜接落實(shí)來體現(xiàn)。一方面通過提出“國土空間發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略與開發(fā)保護(hù)格局”，以及繪制示意型的“主體功能規(guī)劃圖、國土空間格局規(guī)劃圖”等落實(shí)發(fā)展規(guī)劃確定的“發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略及格局”等內(nèi)容，即需要從空間領(lǐng)域總結(jié)提煉一些愿景式、意圖型的規(guī)劃表述;另一方面通過“三線一表”，特別是重大項(xiàng)目建設(shè)安排表來落實(shí)發(fā)展規(guī)劃提出僅有類型、投資等非空間屬的重大戰(zhàn)略任務(wù)。因此，可以看出“虛位”對(duì)接易，而“實(shí)位”承接難。也就是說，依據(jù)發(fā)展規(guī)劃確定或提出的重大項(xiàng)目優(yōu)化調(diào)整、統(tǒng)籌劃定落實(shí)“三線”，尤其是對(duì)“一表”中項(xiàng)目進(jìn)行空間落位比較困難。

筆者認(rèn)為原因有三：一是時(shí)間不匹配。這一輪國土空間規(guī)劃期限為15年，而“十四五”規(guī)劃期限為5年。雖然發(fā)展規(guī)劃也提出了2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)，但主要還是近五年的規(guī)劃內(nèi)容，所以從時(shí)間維度而言發(fā)展規(guī)劃主要是引領(lǐng)國土空間近期規(guī)劃;二是空間不匹配。發(fā)展規(guī)劃提出或確定的重大項(xiàng)目類型、投資規(guī)模、建設(shè)年限及內(nèi)容等信息是比較清晰的，但項(xiàng)目位置、范圍等空間信息不太精準(zhǔn)或是缺失，難以在空間落位;三是規(guī)模不匹配。筆者調(diào)研還發(fā)現(xiàn)縣級(jí)發(fā)改、文化旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目訴求差異大、數(shù)量多，就僅近期項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)模就需求已超出國土空間規(guī)劃“權(quán)限能力”范圍。

3、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定“多困惑”

可以說城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是當(dāng)前在基層規(guī)劃“三線”劃定中最難的一條，一方面其與其他兩條線相比“最年輕”，缺少相關(guān)理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐;另一方面其與城鎮(zhèn)化發(fā)展及經(jīng)濟(jì)建設(shè)高度關(guān)聯(lián)，基層政府自然十分重視。但縱觀當(dāng)前城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方案劃定工作情況，還有一些令人困惑的地方。

一是管理規(guī)則困惑。其實(shí)當(dāng)前關(guān)于劃定步驟、技術(shù)方法都比較清晰，如市級(jí)指南中也提出了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、開展評(píng)價(jià)研究、邊界初劃、方案協(xié)調(diào)、邊界劃定入庫等5個(gè)環(huán)節(jié)的劃定技術(shù)流程，且近期印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的函》明確提出了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的九條規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范這項(xiàng)工作。但地方政府在不清楚邊界管理、調(diào)整優(yōu)化規(guī)則等情況下，只能將面積劃大以規(guī)避劃定后空間不足及邊界難以調(diào)整帶來的風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)而也就出現(xiàn)一些為“獲取指標(biāo)”、為“完成任務(wù)”等各種“為劃線而劃線”的窘?jīng)r。

二是規(guī)模預(yù)測困惑。同樣市級(jí)指南在劃定原則與邊界初劃中基本指明了規(guī)模預(yù)測方向，即結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展水平和階段特征，兼顧近期和長遠(yuǎn)發(fā)展，以及結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展定位和空間格局、規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等，在一些省市出臺(tái)相關(guān)技術(shù)規(guī)程中還出以人以水以產(chǎn)等定地、多元回歸等模型預(yù)測方法。但在實(shí)際工作中一般是基于現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積，也就說城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模預(yù)測由一道“分析題”變成了“代數(shù)題”。而且關(guān)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界測算基數(shù)是現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地還是現(xiàn)狀城鎮(zhèn)功能區(qū)，以及簡單的倍數(shù)關(guān)系測算都值得商榷，所以最新劃定規(guī)則提出“劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不預(yù)設(shè)比例，不與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)掛鉤”是十分科學(xué)合理的。

三是關(guān)系交織困惑。對(duì)基層而言，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界本已是一個(gè)理解有難度的新詞，同時(shí)又有“城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)、特別用途區(qū)”等功能區(qū)新概念，還有“總量、存量、增量、流量”等用地指標(biāo)用詞，再有“城區(qū)范圍，城市、建制鎮(zhèn)范圍”等空間邊界用詞，以及“批而未供、供而未建、用而未盡”等土地管理用詞……，這些對(duì)于長期工作一線的規(guī)劃師都很難辨析弄清，更別說對(duì)于基層工作人員。同時(shí)如開發(fā)邊界不超過現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地多少倍這類概念之間的相互交織關(guān)系也讓人容易困惑，而可能會(huì)影響到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這條政策線的推廣應(yīng)用及管理。

三、有效推進(jìn)基層規(guī)劃及“三線一表”編制工作建議

“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中”，當(dāng)前無論是基層規(guī)劃師還是基層管理者都應(yīng)從多方面、多視角、多維度來審視基層國土空間規(guī)劃及“三線一表”這項(xiàng)工作，進(jìn)而厘清思路、達(dá)成共識(shí)、凝聚合力、提質(zhì)成果。

1、回頭看“歷史邏輯與戰(zhàn)略路徑”，梳理清三線劃定次序

“三線”劃定工作應(yīng)按照一定的邏輯與秩序推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)“不交叉、不重疊、不沖突”劃定目標(biāo)。雖然這三條線在主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施、國土空間格局優(yōu)化及基層空間治理中作用同等重要，但畢竟這三線涉及到生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村耕地、城鎮(zhèn)建設(shè)等相關(guān)部門事權(quán)及專業(yè)領(lǐng)域，從發(fā)展規(guī)律與劃定技術(shù)邏輯角度而言，按照一定時(shí)序、流程進(jìn)行劃定更為科學(xué)合理。

首先，回顧“三線”提出背景及劃定歷程可以看出生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田歷史相對(duì)悠久。生態(tài)保護(hù)紅線源于“生態(tài)紅線”(2012年)，其首次出現(xiàn)于2014年1月《國家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》文件中。永久基本農(nóng)田前身“基本農(nóng)田”(2008年)，其首次出現(xiàn)在2015年1月原國土部與原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合部署永久基本農(nóng)田劃定和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理工作會(huì)上。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界源于“城市開發(fā)邊界”(2014年)，正式出現(xiàn)于原國土部印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》文件中，也是“三線”同時(shí)在一個(gè)文件中提及。其次，當(dāng)前“三線”中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管理規(guī)則還有待健全。生態(tài)保護(hù)紅線有《環(huán)境保護(hù)法》、《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》、《生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)技術(shù)規(guī)程》等法規(guī)技術(shù)文件，永久基本農(nóng)田有《土地管理法》、《永久基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》等管理文件，而目前僅在市級(jí)指南附錄明確了劃定要求及近期發(fā)布的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界九條規(guī)則。再次，十九大報(bào)告明確提出了要建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化就必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。

綜上，如果“三線”劃定矛盾非常突出，從生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)空秩序與新發(fā)展格局構(gòu)建的戰(zhàn)略路徑來看，就應(yīng)按先劃定生態(tài)保護(hù)紅線，再劃定永久基本農(nóng)田、最后劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界次序進(jìn)行。這也是所有文件中這三條線表述次序，而且也符合“生態(tài)優(yōu)先、安全至上、綠色發(fā)展”的生態(tài)文明建設(shè)理念。另外，市級(jí)指南明確要求在對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行方案協(xié)調(diào)時(shí)應(yīng)盡可能避讓生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田這兩條控制線。

2、跳出看“成果編制與指標(biāo)下達(dá)”，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃思維

首先規(guī)劃編制者應(yīng)跳出“規(guī)劃師”身份，從“使用者”角色看規(guī)劃成果編制。國土空間規(guī)劃編制只有秉持“用戶思維”，才能確保編出來的規(guī)劃具有實(shí)用性，改變過去規(guī)劃被詬病為“紙上畫畫、墻上掛掛”重編制輕實(shí)施的不足。而規(guī)劃到底能不能用、好不好用、管不管用，“使用者”最有話語權(quán)。筆者認(rèn)為規(guī)劃使用者主要為兩類，一是以政府部門為主體的規(guī)劃管理者;二是以企事業(yè)單位、人民群眾為主體的規(guī)劃檢驗(yàn)者。但基層規(guī)劃使用者的規(guī)劃意識(shí)、專業(yè)知識(shí)等大都還較薄弱，規(guī)劃編制過程其實(shí)也是規(guī)劃宣傳、教育、動(dòng)員的社會(huì)活動(dòng)過程，拉鋸戰(zhàn)般的上下聯(lián)動(dòng)、多方博弈也就成了規(guī)劃成果編制重要的組成部分，所以應(yīng)轉(zhuǎn)變成果編制就是專題、文本、圖紙等這種傳統(tǒng)結(jié)果認(rèn)知思維，形成“規(guī)劃締造過程”也是成果編制的重要組成部分的共識(shí)。通過下沉、陪伴等方式讓“使用者”深度參與到規(guī)劃方案及成果編制中來，通過“共同規(guī)劃”方式達(dá)到“用戶好評(píng)”的效果。

其次基層管理者應(yīng)跳出“緊盯增量”慣性，從“盤活存量”角度來看指標(biāo)下達(dá)。其實(shí)黨中央、國務(wù)院及自然資源部多次相關(guān)會(huì)議精神指示已十分明確，新發(fā)展理念下我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策導(dǎo)向就是節(jié)約集約，即以存量為主、增量為輔。從近期國務(wù)院對(duì)16市縣進(jìn)行用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)情況也可以看出，今后建設(shè)用地指標(biāo)與開發(fā)邊界規(guī)模其實(shí)關(guān)聯(lián)度不高，反而與土地節(jié)約集約、閑置低效用地等存量用地使用情況直接相關(guān)，說直白點(diǎn)就是開發(fā)邊界規(guī)模與新增建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)不相關(guān)。雖然中西部地區(qū)大部分市縣直面“存量用地”所帶來經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及管理等各方面壓力巨大，但如果在“十四五”期間還不“刀刃向內(nèi)、刀刃向存”，必將影響著我國新發(fā)展格局構(gòu)建，甚至是現(xiàn)代化國家建設(shè)進(jìn)程。

3、往前看“城鎮(zhèn)發(fā)展與空間治理”，探索在地性管控方式

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是城鎮(zhèn)有機(jī)健康發(fā)展及進(jìn)行全生命周期規(guī)劃管理的重要方式。近期習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，保持生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略定力，努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，這不但賦予了生態(tài)文明體制建設(shè)新內(nèi)涵，而且也使得“生命共同體”理念得到進(jìn)一步升華。所以在高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)代背景下，應(yīng)將城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村作為一個(gè)有機(jī)生命體看待，辯證看待城鄉(xiāng)建設(shè)空間擴(kuò)大、收縮、更新等現(xiàn)象，而并不能簡單延續(xù)外延擴(kuò)增發(fā)展路徑，而且基于生命“周期性”來看待城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定及規(guī)劃管理更為科學(xué)理性。所以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程一定也是研究城鎮(zhèn)的空間承載性、功能成長性、布局合理性的過程，而不是單純計(jì)算指標(biāo)、看圖劃線，也只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)國家要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界目的及其作為政策工具的價(jià)值。

基層更應(yīng)積極主動(dòng)探索城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外因地制宜的國土空間用途管控方法。十九大后國家進(jìn)一步加大了各個(gè)領(lǐng)域改革及簡政放權(quán)的力度。也可明顯感覺到國家已經(jīng)且還在不斷給地方治理、基層治理更多自主空間，其目的就是為了激發(fā)基層治理的積極性與活力。在幾十年高速城鎮(zhèn)化浪潮推動(dòng)下，我國城鎮(zhèn)空間開發(fā)建設(shè)即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)已形成一套“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”成熟管控體系，但對(duì)于邊界外特別是鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理方法還不太成熟。所以在基層規(guī)劃編制中就應(yīng)依據(jù)自身實(shí)際情況，結(jié)合縣級(jí)政策轉(zhuǎn)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)制創(chuàng)新、村莊村民自治，探索并制定“在地性”用途管制制度，比如分區(qū)準(zhǔn)入、項(xiàng)目清單、點(diǎn)狀供地等管理方式，為基層創(chuàng)新活動(dòng)留有空間。這樣一來可以更好的對(duì)接落實(shí)發(fā)展規(guī)劃提出的空間用地不明確的重大工程或項(xiàng)目，另一方面又可真正實(shí)現(xiàn)彈性發(fā)展空間、戰(zhàn)略留白用地等價(jià)值作用，有力支撐基層空間治理。

《習(xí)近平與大學(xué)生朋友們》一書中記載，1984年7月29日時(shí)任正定縣委書記的習(xí)近平看望前來參加社會(huì)實(shí)踐的中國人民大學(xué)學(xué)生，針對(duì)大家關(guān)于“如何做好基層工作”的提問，他分享了自己在基層工作的體會(huì)與感悟：作為基層干部，要有忍耐力、直覺力、行政力。干好基層工作，要有興趣、熱情、韌性，要有一點(diǎn)兒組織能力，要有一股豁出去的干勁。對(duì)照當(dāng)前基層國土空間總體規(guī)劃編制工作，習(xí)總書記當(dāng)年關(guān)于基層工作的論述仍十分受用，在此與奮斗在基層的規(guī)劃同仁共勉。

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