新型城鎮(zhèn)化:中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路新要求

　　黨的十八大報(bào)告提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。此后，“新型城鎮(zhèn)化”成為一個(gè)熱詞。去年召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)明確要求，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，隨后召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“走中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路”。今年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》正式出臺(tái)。黨的十八大以來(lái)，“中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”的內(nèi)涵不斷豐富，要求更加明確。

　　為什么要提出新型城鎮(zhèn)化

　　一方面，城鎮(zhèn)化在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用和地位進(jìn)一步凸顯。近年來(lái)，中國(guó)發(fā)展面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部條件都發(fā)生了很大的變化。經(jīng)濟(jì)低迷逐漸成為全球經(jīng)濟(jì)常態(tài)。從國(guó)內(nèi)情況看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)期，在外需不振的情況下，必須牢牢把握住擴(kuò)大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點(diǎn)。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化是一個(gè)重要選擇。城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大引擎。

　　另一方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。一是規(guī)模龐大的農(nóng)民工階層，與城市居民構(gòu)成了“城市二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)解決，又出現(xiàn)城市二元結(jié)構(gòu)，使得問(wèn)題更加復(fù)雜。二是人口過(guò)于向大城市集中，城市規(guī)劃和建設(shè)盲目向周邊攤大餅式的擴(kuò)延帶來(lái)的“城市病”問(wèn)題。三是大量的農(nóng)民工進(jìn)城造成的農(nóng)村“空心村”和土地撂荒問(wèn)題。還有諸如土地占用過(guò)多、利用粗放，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的問(wèn)題;“大拆大建”、“千城一面”，破壞城市文化和歷史的問(wèn)題等。

　　這些問(wèn)題，黨中央在制定“十二五”規(guī)劃期間，就已經(jīng)注意到了�！笆�二五”期間城鎮(zhèn)化率達(dá)到預(yù)期水平不成問(wèn)題，關(guān)鍵是要進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和科學(xué)發(fā)展水平。站在新的起點(diǎn)上，我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨諸多機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要我們進(jìn)一步創(chuàng)新思路，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。

　　新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里

　　從十八大以來(lái)黨和國(guó)家的一些重要文獻(xiàn)和中央領(lǐng)導(dǎo)同志的一系列重要講話來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和要求至少包括以下五個(gè)方面。

　　新型城鎮(zhèn)化是“質(zhì)量明顯提高”的城鎮(zhèn)化。這是十八大提出的全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的新要求之一。城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要促進(jìn)“城”和“鄉(xiāng)”的要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

　　新型城鎮(zhèn)化是“四化”同步的城鎮(zhèn)化。這是十八大報(bào)告明確提出的新要求。黨的十七屆三中全會(huì)提出要“統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”;《“十二五”規(guī)劃綱要》提出“同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，即“三化”同步。在科技創(chuàng)新日新月異、我國(guó)工業(yè)化現(xiàn)代化加速發(fā)展的今天，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須把信息化放在更加突出的位置，努力促進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，任何一方面都不可偏廢。

　　新型城鎮(zhèn)化是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的目的在于造福百姓和富裕農(nóng)民，要讓廣大人民共同分享城鎮(zhèn)化的成果，要讓有意愿的農(nóng)民工及其家屬逐步融入城市，有就業(yè)支撐，有政策保障。十八大報(bào)告指出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步明確，走新型城鎮(zhèn)化道路，“核心是以人為本”。

　　新型城鎮(zhèn)化是體現(xiàn)生態(tài)文明理念的城鎮(zhèn)化。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入到中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的總體布局，對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化提出了新要求。2012年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步明確，要堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。

　　新型城鎮(zhèn)化是“以城市群作為主體形態(tài)”的城鎮(zhèn)化。這是《“十一五”規(guī)劃綱要》就明確的方針，《“十二五”規(guī)劃綱要》進(jìn)一步規(guī)劃了“三縱兩橫”的城市化戰(zhàn)略格局，并據(jù)此提出推動(dòng)相關(guān)城市群的發(fā)展。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步明確，要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

　　如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

　　從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，當(dāng)城鎮(zhèn)化率處于30%―70%之間時(shí)，是城鎮(zhèn)化中期階段，發(fā)展速度相對(duì)較快。我國(guó)的城鎮(zhèn)化正處于這樣一個(gè)關(guān)鍵階段，需要積極推進(jìn)，但又不能急于求成。具體來(lái)說(shuō)，要著重解決好四個(gè)問(wèn)題：

　　解決人往哪里去的問(wèn)題。世界主要國(guó)家的發(fā)展表明，城市群在集聚人口和占國(guó)家經(jīng)濟(jì)的比重上，都占了主要份額。我國(guó)長(zhǎng)三角城市群以占全國(guó)1.5%的面積，集聚了5.9%的人口，創(chuàng)造了18.1%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為我國(guó)最具影響力的城市群。未來(lái)要在東部地區(qū)和有條件的中西部逐步打造更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大城市群，培育壯大一批區(qū)域性城市群。同時(shí)，要根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限或社會(huì)保險(xiǎn)參與年限等為基準(zhǔn)，由各類城市制定公平合理的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

　　解決地從哪里來(lái)的問(wèn)題。近些年來(lái)，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，村莊用地沒(méi)有隨人口減少而減少，農(nóng)村規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，土地閑置和利用效率較低的問(wèn)題突出。通過(guò)土地整理和增減掛鉤等方式，統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)土地，是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地問(wèn)題的重要途徑。可以從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和村莊變化的形勢(shì)出發(fā)，推進(jìn)村莊的適度集中。但關(guān)鍵是要尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，避免出現(xiàn)農(nóng)民“被動(dòng)上樓”、耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“實(shí)際耕種面積減少”等現(xiàn)象。

　　解決錢從哪里出的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，如果以13萬(wàn)元作為農(nóng)業(yè)人口市民化的人均公共成本來(lái)測(cè)算，現(xiàn)有的近2.6億農(nóng)民工，就需要數(shù)萬(wàn)億。需要建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，包括完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制;建立健全地方債券發(fā)行管理制度，等等。另一方面，要讓農(nóng)民變市民，農(nóng)民還必須有錢。這無(wú)外乎在土地上做文章、土地外尋出路。除通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等增加收入外，很重要的是必須依法進(jìn)一步改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

　　解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)誰(shuí)來(lái)搞的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化客觀上是一個(gè)農(nóng)村人口逐步減少的過(guò)程，但決不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價(jià)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，必須要解決好誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題。從目前農(nóng)村的現(xiàn)狀來(lái)看，基本上是“年輕的走，老少的留;有文化的走，沒(méi)文化的留;健康的走，病弱的留�！边@樣的人力結(jié)構(gòu)，顯然很難擔(dān)負(fù)起推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重任。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要依托大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、工商企業(yè)等，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、土地入股、農(nóng)民變農(nóng)業(yè)工人等方式，來(lái)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的效益和吸引力，讓人覺(jué)得扎根農(nóng)村有搞頭、劃得來(lái)。同時(shí)，應(yīng)突出特色推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，通過(guò)制定優(yōu)惠政策，吸引城鎮(zhèn)優(yōu)秀人員進(jìn)入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口和農(nóng)民的雙向互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。

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