公路造價師考試輔導：高速公路預算管理問題講解

　　在經濟全球化、管理信息化的時代背景下，全面預算管理作為一種管理工具，其內在的管理理念和外在的管理方法，能夠有效地鏈接企業(yè)整體戰(zhàn)略與具體行動目標，為管理當局全面掌控和評價經營活動績效提供了一個便捷的平臺。本文擬結合我省高速公路預算管理現(xiàn)狀以及筆者的實踐工作經驗，運用全面預算管理理論分析高速公路預算管理的問題并探討完善的對策，以期為高速公路管理機構的預算管理實踐提供參考。

　　一、全面預算管理理論簡介

　　20世紀80年代，隨著西方現(xiàn)代管理理論的引入，全面預算管理作為一項管理工具開始受到中國企業(yè)界的關注。而在西方資本主義國家，這種基于資源稀缺定律和生產可能性邊界定律而產生的管理理論，一開始就獲得了私營部門和政府部門熱情的追捧。

　　全面預算管理是企業(yè)集計劃、控制為一體，全員、全過程、全方位的系統(tǒng)化預算管理過程。它強調企業(yè)所有人員都應當參與他們關心或負責的所有環(huán)節(jié)、所有部門的預算管理。它繼承了傳統(tǒng)預算管理中的某些方法，如零基預算、滾動預算等，期望通過對企業(yè)所有資源的合理配置，實現(xiàn)企業(yè)資源的有效利用和經濟產出的最大可能。

　　預算是計劃的結果，它作為量化的行動計劃，具有規(guī)劃未來、溝通協(xié)調、強化控制、配置資源和績效考核等五個方面的功能。規(guī)劃未來就是對企業(yè)戰(zhàn)略進行分解，首先分解成若干個關鍵的階段性工作目標，進而把這些目標層層細分為具體的預算。溝通協(xié)調是指各層次的管理人員在目標分解過程中通過預算表達各自的愿望、要求，確定各自的權限與責任。預算的控制功能體現(xiàn)在預算具有剛性，一旦批準下達，各層次管理人員就必須按照預算執(zhí)行，并就預算執(zhí)行情況逐級匯報，管理者就能夠根據(jù)預算來控制日常經營活動的過程和結果。此外，預算還明確了企業(yè)的人力、資金、物資和信息等資源在生產經營各部門、各環(huán)節(jié)之間的合理配置，預算執(zhí)行情況特別是一些關鍵指標的完成情況也為企業(yè)績效考核奠定了基礎。

　　高速公路是資金和勞動雙重密集型的產業(yè)，在建設階段受制于資金缺乏的現(xiàn)實和未來產出的預測，在運營階段則必須集中大量收費人員和養(yǎng)護、路政人員，并將有限的資金用于保持路況暢通和取得收費收入。如何在投資總額的約束下及時完成建設任務，以及如何在確保還貸的前提下保障路況良好，是高速公路管理當局的戰(zhàn)略任務。充分利用全面預算管理的方法，發(fā)揮預算管理的功能，管理當局就能夠將這些戰(zhàn)略任務分解為具體的工作目標和行動方案。

　　二、高速公路預算管理的現(xiàn)狀

　　最近十五年來，我省每年都有新的高速公路項目開工，2008年甚至將開工建設18條高速公路;而高速公路管理處也逐年增多，目前已有18條建成通車的高速公路，運營管理占到了高速公路事業(yè)的半壁江山。2006年以前，我省高速公路沒有使用“預算”這個術語，類似于預算的提法是“計劃”，包括投資計劃和通行費計劃。2006年運營單位的財務收支開始納入財政部門預算。然而，從總體上看，預算管理狀況依然很難令人滿意。主要問題在于：

　　(一)對預算的認識比較膚淺。至今仍有不少管理人員認為，預算是一項財務工作，即財務部門的工作，其他人員對此無需參與也沒法參與。每年的預算編制主要是財務人員根據(jù)上級下達的定額進行計算、匯總，其他部門只是摸摸腦殼或者以預測代替預算。預算執(zhí)行過程中，除了財務人員全面關注預算與實際的差額之外，其他部門只有在領導過問或財務提出要求之時才切實考慮自己的預算。預算執(zhí)行完畢，各單位財務人員出具一個總體上的預算執(zhí)行情況分析，而其他部門則很少總結本部門在其中起了什么樣的作用、取得了什么樣的成績。

　　(二)普通使用定額預算方法，預算管理方法比較單一。在計劃經濟條件下，經濟環(huán)境(物價、利率、匯率等)相對穩(wěn)定，定額預算具有容易理解、操作簡便等優(yōu)點，但很難適應當今不斷變化的社會經濟環(huán)境。我省高速公路建設主要采用定額預算法，運營管理時期的經費預算也同樣采用的是定額預算方法。最近幾年，高速公路運營管理單位納入財政部門預算，全面套用行政事業(yè)單位的支出定額，導致人工工資嚴重偏低，而有些預算項目的定額又高得驚人、無法用完，基層員工怨氣很大，管理人員則無計可施。

　　(三)預算缺乏全局意識，各環(huán)節(jié)、各部門的預算處于 “分塊割據(jù)”狀態(tài)。由于使用定額預算方法，各環(huán)節(jié)各部門均根據(jù)定額來設定預算，未考慮高速公路事業(yè)的全局和貸款修路行為的產出，因此當前的預算無法起到合理地規(guī)劃未來、有效地配置資源的作用。除了貸款修路帶來的經濟性產出之外，高速公路的社會性產出無法補償貸款修路的成本，這可能是預算目前只能“分塊割據(jù)”的原因之一。盡管如此，規(guī)劃公路投資的直接經濟性產出，合理量化其間接的社會性產出，從而考慮綜合公路運營收入和財政補助來補償投資成本，據(jù)此進行預算管理仍然是一個值得研究的課題。運營管理單位的預算相對獨立，但也是將總收入扣去運營成本之后的部分作為還貸處理，并未從收入預算著手，通盤考慮整個高速公路的戰(zhàn)略目標。

　　(四)績效考核中普遍缺乏預算管理。我省高速公路建設和管理單位的年度考核主要集中在對事務性工作的考核上，過分關注對工程量、辦事程序和工作方法的考核，而很少涉及對預算執(zhí)行情況的評價。如果將考核的重點放在辦事程序和工作方法之上，被考核者就會極力追求程序的表面化和方法的設計，忽視實質性的工作效果，而預算執(zhí)行者也就不會愿意根據(jù)實際執(zhí)行情況與預算的差異進行分析，為考核提供相關的依據(jù)。這種重“過程”輕“結果”的做法，在“過程”和“方法”容易美化而難以核實的年終考核時刻，很容易導致被考核者以虛假的過程和方法來贏得與考核者的博弈。

　　(五)預算項目的列舉不很科學，未能根據(jù)高速公路的實際，而是全面照搬財政部門預算中的科目。運營管理單位就照搬了其中絕大部分科目，如基本支出、一般公用支出和項目支出等科目，而舍棄了反映高速公路特點的一些科目，如將征收業(yè)務成本、公路養(yǎng)護成本、機電維護成本等內容都列為項目支出下的細目，既不利于績效考核也不利于強化控制。

　　總而言之，我省高速公路的預算管理保留了許多計劃經濟的痕跡，而且在納入部門預算管理之后弱化了根據(jù)高速公路自身特點強化控制和績效考核等功能。因此，筆者認為，高速公路預算管理亟待轉變思路，調整預算編制、執(zhí)行和考核的方法。這就需要我們運用全面預算管理的方法對現(xiàn)行預算管理模式進行變革。

　　三、高速公路預算管理改革的思路

　　按照全面預算管理的要求，高速公路預算同樣可劃分為經營預算、資本預算和財務預算三類。除財務預算是根據(jù)資本預算和經營預算而編制的事前會計報表之外，其他兩類預算是預算管理的重點，也是本文要著重討論的內容。

　　經營預算是反映預算期內企業(yè)可能形成現(xiàn)金收付的生產經營活動的預算，在高速公路行業(yè)就是包括通行費收入、其他實體經營收入、通行養(yǎng)護成本、其他實體經營成本、自有資金用于建設投資的支付、還貸支出等項目在內的預算。高速公路的資本預算，主要是指與建設投資相關的預算，其預算內容為籌資、投資及還貸等，并通過若干內容重合的項目與經營預算聯(lián)系起來。

　　對高速公路的經營預算和資本預算的管理，筆者認為應當從以下幾個方面進行完善：

　　(一)建立預算的全局觀念。高速公路最高管理當局應當站在戰(zhàn)略管理的高度來認識預算，視預算預算為貫徹戰(zhàn)略理念合適現(xiàn)戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)。這就要求以預算統(tǒng)攬經濟工作的全局，根據(jù)高速公路管理的戰(zhàn)略目標來推行日常的預算管理。例如，首先應當將所有的收入(包括從實體企業(yè)中獲得的投資收益)納入預算管理的范疇，預算全部的現(xiàn)金流入。然后測算各層次路段必須的運營支出、還貸支出，進而計算出可用于建設投資的自有資金或需要借貸的流動資金。最后確定當期資本預算中需要的融資規(guī)模，并以此為基礎安排建設項目的投資預算。

　　(二)綜合運用各種預算方法。除公路建造與養(yǎng)護的材料成本、人工成本、機械成本可繼續(xù)使用數(shù)量定額預算法外，其他項目則可根據(jù)不同預算項目使用不同的預算方法。例如土地補償應根據(jù)工程所在地的地理環(huán)境、社會環(huán)境和經濟環(huán)境具體地分析其預算需求，管理費用則應當根據(jù)所在環(huán)境、經費需求等因素具體分析其費用需求，均可采用零基預算的方法。運營管理單位的人工成本則適當考慮綜合采用增量預算、彈性預算的方法，保證從業(yè)人員的待遇根據(jù)業(yè)績和勞動強度而不斷提高，充分調動他們參與運營管理、開源節(jié)流的積極性。在納入財政部門預算管理后，增量預算和彈性預算方法的使用，需要以爭取到財政部門的預算包干政策為前提。

　　(三)爭取合理的預算包干政策。如前所述，預算管理要起到強化控制、促進戰(zhàn)略實現(xiàn)的作用，必須具有預算自主權，而納入財政部門預算之后，各單位的預算自主權比較單薄。如財政部門預算中某些項目預算定額較高，但該項目在高速公路管理機構可能支出很少;而另一些項目定額很低，而對管理機構而言卻是必須發(fā)生的項目。預算包干政策可以解決預算自主權問題，但關鍵在于包干比例的確定。筆者認為，包干比例應當服從包干總額，即管理機構正常的通行養(yǎng)護支出必須得到滿足，即以必需的支出預算總額和能夠完成的收入預算來確定包干比例。支出預算應當能夠滿足最低經費需要，而收入預算則應當是通過努力能夠完成。

　　(四)結合高速公路特點來列舉預算項目(科目)。財政部門預算中的支出科目適用于行政事業(yè)單位等沒有生產性事務的部門或單位，對以生產性事務為主要業(yè)務活動的高速公路管理機構顯然是很不相宜的。因此，高速公路預算的支出科目應當按照因事立項的原則，結合其生產特性來設置和列舉。在實行預算包干政策后，納入財政預算管理的單位就完全可以結合高速公路自身特點來設定預算科目。例如，高速公路運營管理單位的主要生產活動是收費、養(yǎng)護和路政管理，那么征收業(yè)務、養(yǎng)護工程和路政管理方面的支出就應當成為最經常的支出，而不是列入所謂的 “項目支出”。依據(jù)高速公路自身的特點設置預算科目，不僅能夠方便預算編制，而且利于強化預算控制和考核。

　　(五)強調全員參與預算管理，并將預算管理作為績效考核的主要依據(jù)。讓預算執(zhí)行者參與預算管理，盡量聽取執(zhí)行者的意見，或者以“自下而上、上下溝通”的方式編制預算，除了能夠調動預算執(zhí)行者的積極性外，還有一個好處就是能夠實現(xiàn)預算的溝通功能，從而為就預算管理情況進行績效考核提供良好的群眾基礎。預算管理作為考核的依據(jù)，主要是考核預算與實際之間的符合性，即預算與實際的絕對差異應當盡量縮小。關鍵指標(財務和非財務指標)的完成情況與預算存在巨大差異，無論是超額完成收入或出現(xiàn)經費超支，還是沒有完成任務或經費大幅節(jié)約，都是預算管理存在問題(至少是預算編制不準確)的表現(xiàn)。而將預算管理納入績效考核，體現(xiàn)了預算作為責權利相統(tǒng)一的媒介的作用，能夠比較真實地反映預算執(zhí)行部門或人員的行為結果，因而具有較強的激勵效果。

　　當然，預算管理不能脫離一般管理方法而存在，它更大程度上是對許多管理方法進行適當?shù)慕Y合和運用。無論是戰(zhàn)略規(guī)劃、目標管理、組織規(guī)劃等戰(zhàn)略管理理論，還是交通流量預測、人力資源規(guī)劃、投資報酬分析、標準成本和作業(yè)成本管理等具體管理方法，在全面預算管理中都能夠找到各自的影子。全面預算管理是一個系統(tǒng)工程，需要我們在實踐中不斷總結經驗，不斷解放思想，才能運用自如。

　　四、結論

　　美國的管理大師德魯克曾經說過，沒有評價就沒有管理。評價要有一個基準，就像質量管理必須有個質量標準一樣，績效評價也應當有一個標準，這個標準就是預算。而事實上，預算管理本身就是企業(yè)戰(zhàn)略、績效等管理活動中的重要一環(huán)，是落實戰(zhàn)略目標的具體體現(xiàn)及評價分析績效的基礎。而要想在管理中充分發(fā)揮預算的功能，預算一定要與績效評價相關，并且使預算管理不成為管理者的一項負擔。

　　筆者在分析高速公路行業(yè)預算管理現(xiàn)狀之后，對預算管理提出了一些改善的建議?！罢_”的預算管理，或者說與戰(zhàn)略績效無縫鏈接的全面預算管理，顯然有利于高速公路管理效率與效益的雙重提高，同時必將為高速公路發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實找到一條更清晰更廣闊的道路。

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