2016年咨詢工程師《政策與規(guī)劃》講義第六章1節(jié)
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第六章 發(fā)展規(guī)劃編制與管理
我國的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是國家宏觀調控的重要手段,也是政府履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務職責的重要依據。參與規(guī)劃編制以及提供規(guī)劃咨詢、評估是咨詢工程師(投資)的業(yè)務內容之一。我國發(fā)展規(guī)劃體制、體系,總體規(guī)劃、專項規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃的編制程序是咨詢工程師(投資)的必備知識。
第一節(jié) 規(guī)劃概述
一、規(guī)劃的性質、特征、功能
(一)規(guī)劃的概念
我國的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段,也是政府履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責的重要依據。規(guī)劃通過闡述政府的戰(zhàn)略意圖,明確政府的工作重點,引導市場主體的行為,以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標,彌補市場失靈,有效配置公共資源,促進共同富裕。
(二)規(guī)劃的性質
在社會主義市場經濟體制下,經濟和社會領域的發(fā)展規(guī)劃必須以市場為基礎,反映市場、預測市場、引導和調控市場,而不是取代市場。雖然國民經濟規(guī)劃按照法定程序經立法機構審議批準,但規(guī)劃的基本性質仍是指導性的。即使在某些不屬于市場發(fā)揮作用的領域或在非常情況下采取某種指令性計劃,也只是對總體上實行指導性計劃的必要補充或權宜之計,并不改變市場經濟條件下計劃的根本性質。
(三)規(guī)劃的特征
規(guī)劃一般具有以下特征:
1.綜合性特征
規(guī)劃通常是針對國民經濟總體的普遍性社會經濟發(fā)展問題編制,社會經濟是由多種要素構成的統(tǒng)一的、復雜的綜合體。各要素之間互相聯(lián)系和影響,使不同行業(yè)、部門,不同地域,不同領域之間相互關聯(lián)和相互影響,這就決定了規(guī)劃編制必須綜合考慮所涉及的對象,進行多方面分析研究,反映與之相關的各地區(qū)、各部門和各種利益群體的意見和要求,以保證規(guī)劃制定的科學性和現(xiàn)實合理性。
2.層次性特征
規(guī)劃具有明顯的層次性特征。國家、省(自治區(qū)、直轄市)、市縣級的政府都有制定管轄范圍內社會經濟發(fā)展規(guī)劃的權力,規(guī)劃所涉及的問題及影響范圍也具有層次性特征。
3.銜接性特征
國民經濟和社會發(fā)展領域的各類規(guī)劃之間往往相互重疊,互相支撐,構成支撐社會經濟發(fā)展的有機整體。綜合性規(guī)劃往往針對解決綜合性的社會經濟問題而制定,專項規(guī)劃是為解決特定領域的具體問題而制定,但是綜合性問題可以分解成不同種類的專項領域,脫離不同行業(yè)領域具體情況的綜合性規(guī)劃和政策難以具有可操作性。同樣道理,特定領域問題的解決往往也需要綜合性地從國民經濟和社會發(fā)展全局的角度予以考慮,運用綜合性的思路進行研究解決。不僅如此,在專項規(guī)劃或政策框架內部,各要素之間也需要相互銜接、彼此支撐。
4.協(xié)調性特征
各類規(guī)劃的編制和實施,要通過中央與地方、政府與企業(yè)和社會各界的對話、交流形成共識,統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調各方面的需求,從而要求妥善處理國家長遠、全局目標和短期、局部目標之間的關系;促進經濟結構優(yōu)化、提高國民經濟整體素質和運行效率,綜合協(xié)調生產、建設、投資、消費、進出口之間的關系,協(xié)調各行業(yè)、各地區(qū)之間的關系,協(xié)調國家重點建設的資金來源和具體項目的投資建設等關系。
5.導向性特征
國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及各類社會經濟發(fā)展政策,集中展示了政府對未來國內外經濟社會發(fā)展環(huán)境、趨勢的分析判斷和預測,提出經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標、產業(yè)結構和區(qū)域經濟結構調整優(yōu)化方向,以及相應的政策,必然會通過各種渠道擴散、滲透到各界,為微觀經濟主體在市場競爭中自主進行生產、建設、經營決策提供了最具權威性和整體性的宏觀經濟環(huán)境和政策信息,因而對全社會的經濟活動具有極其重要的信息導向作用,為引導資源優(yōu)化配置,彌補和矯正市場的短期性、波動性、盲目性,為有效發(fā)揮市場經濟對資源配置的基礎性作用提供政策及規(guī)劃制度保障。
(四)規(guī)劃的功能
1.綜合協(xié)調平衡功能
發(fā)展規(guī)劃的編制和實施,要通過中央與地方、政府與企業(yè)和社會各界的對話、交流形成共識,統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調各方面的經濟利益,從而妥善處理國家長遠的、全局的目標和短期的、局部的目標之間的關系;保持社會總供給與社會總需求基本平衡、促進經濟結構優(yōu)化、提高國民經濟整體素質和效益,綜合協(xié)調生產、建設、投資、消費、進出口之間的平衡關系,協(xié)調各產業(yè)、各地區(qū)經濟的發(fā)展,協(xié)調國家重點建設的資金來源和投向,從而實現(xiàn)國民經濟主要比例關系的基本平衡,以保證經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、目標、任務的實現(xiàn)。
2.信息導向功能
國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃,集中展示了政府對未來國內外經濟發(fā)展環(huán)境、趨勢的分折判斷和預測,提出經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、目標、產業(yè)結構和區(qū)域經濟結構調整優(yōu)化的方向以及相應的政策,必然會通過各種渠道擴散、滲透到全社會。這就為微觀經濟主體在市場競爭中自主進行生產、經營決策提供了最具權威性和整體性的宏觀經濟環(huán)境和政策信息,因而對全社會的經濟活動具有極其重要的信息導向作用。
3.政策指導調節(jié)功能
隨著規(guī)劃的基本性質轉變?yōu)橹笇裕蟠蠛喕偷艘?guī)劃的數量指標,強化了規(guī)劃的政策性內容和作用。經過規(guī)劃綜合協(xié)調的宏觀經濟政策體系,既對全社會經濟活動具有重要的指導意義,又規(guī)范經濟主體的行為,激勵、誘導其行為符合宏觀調控總體要求。
4.引導資源配置功能
發(fā)展規(guī)劃不應當代替市場對資源配置的基礎性作用,但國家仍有必要通過對其直接掌握的公共資源的計劃配置,引導、帶動全社會資源的市場配置,以彌補和矯正市場的短期性、波動性、盲目性,或起示范作用。國家集中掌握的公共資源主要有:財政預算資金和其他財政性資金、政策性金融、國家統(tǒng)借統(tǒng)還外債、國家外匯儲備和重要資源儲備等。這些公共資源雖是通過計劃配置,但在具體運作上也要盡可能采取市場方式。
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