城鄉(xiāng)規(guī)劃師|疫情反思-如何營(yíng)造韌性城市?

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城市化浪潮下的人口流動(dòng)和聚集，極大加劇了公共衛(wèi)生環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。每座城市的應(yīng)對(duì)與恢復(fù)表現(xiàn)，都反應(yīng)出其物理布局、管治部署、社會(huì)協(xié)調(diào)的狀況，而提升城市應(yīng)對(duì)與恢復(fù)的綜合實(shí)力，正是韌性建設(shè)的要義。

作為全球工程顧問(wèn)，我們結(jié)合以往國(guó)際韌性城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)與管理方面的理論基礎(chǔ)與成功實(shí)踐，以當(dāng)前疫情為警示推出系列專題，與業(yè)界和城市管理者共同探討覆蓋城市多重系統(tǒng)的韌性規(guī)劃。

一、什么是城市韌性

城市韌性可定義為城市(個(gè)體、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、商業(yè)體或系統(tǒng))在遭受到任何持續(xù)慢性的壓力或突然的災(zāi)害沖擊時(shí)生存、適應(yīng)并發(fā)展的能力。我們對(duì)城市和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理思路需要充分認(rèn)識(shí)到未來(lái)的不確定性，充分考慮系統(tǒng)之間的相互關(guān)系，從而采取一體化的規(guī)劃以及更具適應(yīng)性的管理方式。

二、韌性城市優(yōu)勢(shì)

相較于傳統(tǒng)的“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”理論，韌性城市設(shè)計(jì)理論具備如下優(yōu)勢(shì)：

三、韌性城市理論框架

城市復(fù)雜系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)性

城市韌性依賴于城市中多種系統(tǒng)和耦合系統(tǒng)的累積和持續(xù)韌性。城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)通過(guò)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維修為城市韌性提供功能保障和支撐;同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)及其功能依賴于城市韌性。系統(tǒng)之間的相互關(guān)聯(lián)性，是評(píng)估系統(tǒng)和子系統(tǒng)韌性的重要考量因素。如2017年8月襲擊美國(guó)德克薩斯州的颶風(fēng)哈維導(dǎo)致電力中斷，進(jìn)而引起城市基礎(chǔ)設(shè)施的連鎖失效，就是一個(gè)系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)、密切耦合的鮮明例子。

此外，在考慮城市作為復(fù)雜系統(tǒng)的韌性時(shí)，還應(yīng)考慮更大范圍的流域邊界內(nèi)其他城市、河流、道路、人員流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)該城市韌性的影響。

城市通過(guò)韌性方式應(yīng)對(duì)壓力/沖擊

在城市系統(tǒng)常態(tài)下，可以通過(guò)增強(qiáng)其構(gòu)成系統(tǒng)之間的相互關(guān)聯(lián)性，使其達(dá)到新的常態(tài)。在受到壓力和沖擊下，城市可通過(guò)3種韌性方式快速恢復(fù)，如下圖所示：

1、預(yù)防失效。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理措施，使系統(tǒng)之間產(chǎn)生新的關(guān)聯(lián)，或變換系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性，使系統(tǒng)適用這種新關(guān)聯(lián)，并回到常態(tài);比如采取更具適應(yīng)性的設(shè)計(jì)、具有前瞻性的規(guī)劃、營(yíng)造安全文化等。

2、加速恢復(fù)。在壓力或沖擊作用下，當(dāng)系統(tǒng)關(guān)鍵相關(guān)性失效后，通過(guò)引入中間相關(guān)性系統(tǒng)，使崩潰的系統(tǒng)或組件加快恢復(fù)，回到常態(tài)，或者提升達(dá)到新常態(tài);比如建立獨(dú)立的恢復(fù)系統(tǒng)、提升對(duì)緊急狀況的反應(yīng)能力、建立應(yīng)急響應(yīng)等。

3、轉(zhuǎn)換性能。增強(qiáng)系統(tǒng)的相關(guān)性，提升系統(tǒng)反應(yīng)能力、學(xué)習(xí)能力并得以增長(zhǎng)，達(dá)到新常態(tài);比如增強(qiáng)多元性、提升耐用性、進(jìn)行冗余備份、降低需求、提升整體規(guī)劃、重視生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、優(yōu)先應(yīng)急準(zhǔn)備等。

城市韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

奧雅納在城市韌性理論和實(shí)踐方面進(jìn)行了前沿研究。2013-2018年間，奧雅納與洛克菲勒基金會(huì)合作，推出一套評(píng)價(jià)城市韌性的完整方法體系：城市韌性指標(biāo)法(City Resilience Index，簡(jiǎn)稱CRI)。

這一方法包含4個(gè)維度、12個(gè)韌性城市目標(biāo)，并進(jìn)一步細(xì)化為156個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目，致力于為全球城市的治理者、開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、公私營(yíng)部門提供全面可衡量、可監(jiān)測(cè)、可追蹤的綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，幫助城市建立有效的韌性提升計(jì)劃。4大維度和12個(gè)韌性城市目標(biāo)如下圖所示：

其中4個(gè)維度側(cè)重反映了韌性系統(tǒng)的可反饋調(diào)節(jié)性、穩(wěn)健性、富余性、靈活性、資源可利用豐富性、包容性以及協(xié)調(diào)性等7大特點(diǎn)。

具體評(píng)價(jià)過(guò)程可分六個(gè)步驟：

1. 列出城市系統(tǒng)及子系統(tǒng)的具體描述;

2. 利用CRI指標(biāo)體系對(duì)156個(gè)指標(biāo)進(jìn)行打分;

3. 得出城市韌性的初步評(píng)價(jià)結(jié)果;

4. 根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定薄弱項(xiàng)和需要進(jìn)行加強(qiáng)的領(lǐng)域;

5. 提出整體建議;

6. 根據(jù)整體建議落實(shí)總體規(guī)劃和具體韌性技術(shù)方案。

我們提出的CRI很大程度上基于韌性城市本身特質(zhì)，從公共管理和城市治理的視角分析得出結(jié)論。城市治理強(qiáng)調(diào)城市中各利益主體共同參與城市的公共事務(wù)管理，以建立多中心和多元主體的城市治理結(jié)構(gòu)。此外，還強(qiáng)調(diào)從韌性工程和技術(shù)層面提高基礎(chǔ)設(shè)施的韌性，從而提升城市韌性。

四、營(yíng)造韌性城市的核心建議

新冠疫情引發(fā)的社會(huì)危機(jī)，也為城市管理者、規(guī)劃者、設(shè)計(jì)者、建設(shè)者以及參與者提供了從風(fēng)險(xiǎn)到韌性思維的轉(zhuǎn)換契機(jī)。中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，需要建立強(qiáng)大穩(wěn)健的韌性城市，應(yīng)對(duì)逐漸成為常態(tài)的“未知”和“非常態(tài)”壓力和沖擊，提高城市對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的適應(yīng)性和恢復(fù)力，升級(jí)城市管理的韌性和包容度。

我們建議：

▲ 1. 進(jìn)行城市風(fēng)險(xiǎn)普查，建立城市風(fēng)險(xiǎn)賬本

面對(duì)霧霾、交通擁堵、垃圾圍城、人口和水資源矛盾等問(wèn)題，迫切需要對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)行普查，建立一套完整的城市風(fēng)險(xiǎn)賬本，為城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和韌性提升提供重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

▲ 2. 應(yīng)用“韌性工程”提升城市韌性

韌性工程是指建筑系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、組織、人員、社會(huì)能夠恰當(dāng)應(yīng)對(duì)已知和未知壓力的能力。

韌性工程貫穿于城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理的全過(guò)程。在城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段就將韌性工程納入城市系統(tǒng)各個(gè)方面，并在城市建設(shè)、更新和管理工程中動(dòng)態(tài)地監(jiān)控、干預(yù)和調(diào)整，增強(qiáng)交通、供電、供氣、物流、生態(tài)、環(huán)境、水資源、人員活動(dòng)等城市子系統(tǒng)之間的相關(guān)性。在災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程中，變事故應(yīng)對(duì)為適應(yīng)性學(xué)習(xí)，變輸血式重建為有機(jī)恢復(fù)，提升城市災(zāi)后自愈能力。建立城市災(zāi)害場(chǎng)景重構(gòu)與推演平臺(tái)，提升應(yīng)急準(zhǔn)備能力。

▲ 3. 關(guān)注城市隱蔽工程和生命線系統(tǒng)的可靠性

在災(zāi)難面前，城市基礎(chǔ)設(shè)施、管道、生命線系統(tǒng)是城市安全的最后一道屏障。這些隱蔽工程像城市的血管和神經(jīng)，是維系城市功能的基礎(chǔ)。它們之間的相互關(guān)聯(lián)性、自身可靠性、災(zāi)害適應(yīng)性構(gòu)成了城市韌性。重要城市系統(tǒng)如電力供應(yīng)、供水、物資儲(chǔ)備等應(yīng)考慮更充足的冗余，對(duì)于災(zāi)害脆弱性較差的城市，應(yīng)與流域邊界內(nèi)的其他城市建立區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，確保大災(zāi)時(shí)城市具有暢通的生命線和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施通道體系，如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀城市群，可在防災(zāi)生命線系統(tǒng)上形成網(wǎng)絡(luò)化和互動(dòng)互助的機(jī)制和相應(yīng)的軟硬件配套。

▲ 4. 運(yùn)用大數(shù)據(jù)和數(shù)字化提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、指揮和處置水平

在城市運(yùn)營(yíng)管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，全面提高包括重大傳染病等各類公共安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警水平，建成綜合減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)管理信息平臺(tái)。進(jìn)一步提高各項(xiàng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、統(tǒng)計(jì)核查和信息服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理信息平臺(tái)與城市應(yīng)急指揮平臺(tái)的互聯(lián)互通。城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)是政府與公共機(jī)構(gòu)在公共安全事件的預(yù)防、應(yīng)對(duì)和善后過(guò)程中建立的保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的指揮系統(tǒng)。應(yīng)急指揮中心承擔(dān)較大級(jí)別以上突發(fā)事件應(yīng)急處置與救援的綜合協(xié)調(diào)和指揮責(zé)任，并組織協(xié)調(diào)突發(fā)事件的事后評(píng)估和善后處理，增強(qiáng)應(yīng)急決策指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力。

▲ 5. 提高物流和供應(yīng)鏈的保障能力

本次新冠疫情，快遞物流和物資保障是決戰(zhàn)疫情的關(guān)鍵。在城市高度依賴物流和供應(yīng)鏈的今天，其保障能力至關(guān)重要。特別是面臨巨大交通壓力的大城市，可以考慮建立地下物流網(wǎng)絡(luò)，或地鐵分時(shí)物流系統(tǒng)，在空間與時(shí)間上與城市公共交通和私人車輛錯(cuò)開(kāi)，提高物流的可靠性和保障能力?？ㄋ柖喙谥行某菂^(qū)建立的地下物流網(wǎng)絡(luò)就是一個(gè)范例。

▲ 6. 建立更包容的韌性文化

公眾面對(duì)災(zāi)害的情緒和災(zāi)后的精神恢復(fù)，也是城市韌性的重要組成部分。通過(guò)此次疫情，國(guó)人整體上很好地展現(xiàn)了有序、專業(yè)和敬業(yè)的大局觀。對(duì)于城市的韌性文化構(gòu)建，包括提升市民對(duì)城市的熱愛(ài)和歸屬感、提高對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)、提升全民防災(zāi)意識(shí)、提升應(yīng)對(duì)災(zāi)害的有序性、提升全民應(yīng)對(duì)災(zāi)害的參與度和技能、縮短災(zāi)后情緒恢復(fù)時(shí)間等。

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