2020房地產(chǎn)估價師《制度與政策》章節(jié)教材考點：土地制度概述

土地所有制：

《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”

(一)國有土地

全民所有制的土地被稱為國家所有土地，簡稱國有土地，其所有權由國務院代表國家行使?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。城市市區(qū)的土地屬于國家所有?！稇椃ā贰ⅰ段餀喾ā范济鞔_規(guī)定，城市的土地屬于國家所有?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l更明確規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。”這里所說的城市是指國家設立市建制的城市，不同于某些法律、法規(guī)中的城市含義?！吨袊鞘薪y(tǒng)計年鑒》等使用的市區(qū)一詞，指的是城市行政區(qū)劃內除市轄縣以外的區(qū)域，包括城區(qū)和郊區(qū)。建制鎮(zhèn)既不屬于《憲法》和《土地管理法》所說的城市范疇，也不屬于其所說的農(nóng)村和城市郊區(qū)的范疇。關于鎮(zhèn)的土地所有權問題，1982年11月26日第五屆全國人民代表大會第五次會議《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》指出：“草案第十條中原來是把鎮(zhèn)的土地和農(nóng)村、城市郊區(qū)一律看待的。全民討論中有人指出，全國各地情況不同，有些地方鎮(zhèn)的建制較大，今后還要發(fā)展，實際上是小城市。因此刪去了有關鎮(zhèn)的規(guī)定。鎮(zhèn)的土地所有權問題，可以根據(jù)實際情況分別處理。”

1998年12月27日國務院頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》(國務院令第256號，以下簡稱《土地管理法實施條例》)第二條進一步明確了國有土地的范嗣，其規(guī)定如下：①城市市區(qū)的土地;②農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;③國家依法征收的土地;④依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;⑤農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地;⑥因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

《憲法》第十條規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占，買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”在現(xiàn)階段，按照國家有關規(guī)定，取得建設用地使用權的途徑主要有：①通過行政劃撥方式取得;②通過國家出讓方式取得;③通過房地產(chǎn)轉讓方式取得(如買賣、贈與或者其他合法方式);④通過土地或房地產(chǎn)租賃方式取得。依法取得建設用地使用權后，建設用地使用權人享有土地占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。但不得改變土地用途，如需要改變的，應當依法經(jīng)有關行政主管部門批準。建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的，當事人應當采取書面形式訂立相應的合同。使用期限由當事人約定.但不得超過建設用地使用權的剩余期限。建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。同樣，建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。

(二)集體土地

勞動群眾集體所有制的土地采取的是農(nóng)民集體所有制的形式，該種所有制的土地被稱為農(nóng)民集體所有土地，簡稱集體土地。農(nóng)民集體的范圍有下列3種：①村農(nóng)民集體;②村內兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體;③鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體組織經(jīng)營、管理。”

農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地一般屬于農(nóng)民集體所有，即除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除南法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;南法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”

黨的十八屆三中全會提出加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等人市、同權同價。同時，改革農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓。

土地管理的基本制度：

(一)國家實行土地有償有限期使用制度

除了國家核準的劃撥土地以外，凡新增土地和原使用的土地改變用途或使用條件、進行市場交易等，均實行有償有限期使用。

《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第八條也明確規(guī)定：“土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。”

(二)國家實行土地用途管制制度

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將土地用途分為農(nóng)用地、建設用地和未利用土地。土地用途管制的核心是不能隨意改變農(nóng)用地的用途。農(nóng)用地轉用須經(jīng)有批準權的人民政府核準。控制建設用地總量，嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地。

(三)國家實行耕地保護制度

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策?！段餀喾ā芬?guī)定，國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量。耕地主要是指種植農(nóng)作物的土地，包括新開墾荒地、輪歇地、草田輪作地;以種植農(nóng)作物為主間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;耕種3年以上的灘地和灘涂等。

城鎮(zhèn)土地使用制度改革：

在計劃經(jīng)濟時期，我國的城鎮(zhèn)土地使用制度，是對土地實行行政劃撥、無償無限期使用、禁止土地使用者轉讓土地的制度。所謂行政劃撥，是指土地由政府有關主管部門調撥使用，具體包括兩個方面：①土地使用者如果需要土地，不是通過購買或租賃的方式獲得，而是按照一定的建設用地程序，由政府有關主管部門無償撥給。②國家因經(jīng)濟、文化、國防建設或者興辦社會公共事業(yè)，如果需要使用原土地使用者正在使用的土地，也不是通過購買或租賃的方式取得，而是運用行政手段無償調用。

所謂無償無限期使用，是指從國家那里得到土地時不支付地價，在使用土地的過程中也不繳納地租或土地使用費。同時國家在將土地劃撥給這些使用者時，也沒有規(guī)定具體明確的土地使用期限。除非遇到國家新的建設需要使用該塊土地，否則土地使用者可以無限期地占用下去。

所謂禁止土地使用者轉讓土地，是指禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換等方式將土地轉讓給其他單位或個人使用。如果土地使用者不再需要使用該塊土地，必須將土地無償交給國家有關部門，由其重新安排使用。

上述我國城市土地使用制度通過幾十年的實踐，證明存在著許多弊端，主要表現(xiàn)在如下方面：①不利于土地的合理利用;②不利于正確評價企業(yè)的績效;⑧有違按勞分配原則;④不利于城市建設;⑤產(chǎn)生不正之風。

我國改革前的城市土地使用制度是整個傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的一個重要組成部分，整個傳統(tǒng)經(jīng)濟體制不改革，傳統(tǒng)城市土地使用制度即使存在上述種種弊端，也不能順利進行改革。在20世紀70年代末期中國開始經(jīng)濟體制改革和對外開放之后，傳統(tǒng)城市土地使用制度已不再適應經(jīng)濟體制改革和對外開放的需要。改革這種土地使用制度，由于可以釋放出土地的巨大活力和促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展而被提上了日程。

我國城鎮(zhèn)土地使用制度改革有一個發(fā)展過程。這個發(fā)展過程突出表現(xiàn)在下列五個方面：①征收土地使用費;②開展土地使用權有償出讓和轉讓;③制定地方性土地使用權有償出讓、轉讓法規(guī);④修改憲法和土地管理法;⑤制定全國性的土地使用權出讓和轉讓條例。

(1)征收土地使用費。征收土地使用費起初是因為對外開放舉辦中外合資企業(yè)提出的。1982年深圳特區(qū)開始按照城市土地的不同等級向土地使用者收取不同標準的使用費，撫順、廣州等城市從1984年起也先后推行。

1988年9月27日，國務院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起施行，于2006年12月31日，2013年12月7日進行了修訂。該條例指出，征收土地使用稅施行后，土地使用費改征土地使用稅。

(2)開展土地使用權有償出讓和轉讓。征收土地使用費的改革還沒有為土地使用者轉讓土地使用權開綠燈，對傳統(tǒng)土地使用制度觸動不大。1987年下半年，深圳特區(qū)率先開展土地使用權有償出讓和轉讓的試點，作法是國家出讓土地使用權及允許進行土地使用權抵押。1988年福州、海口、廣州、廈門、上海、天津等城市也相繼進行了這方面的試點。

(3)制定地方性土地使用權有償出讓、轉讓法規(guī)。為了使土地使用權有償出讓、轉讓活動法制化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和頒發(fā)了地方性的土地使用權有償出讓和轉讓的有關辦法或規(guī)定。1987年11月29日，上海市人民政府首先發(fā)布了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》。此后，1987年12月29日廣東省人大常委會正式通過了《深圳特區(qū)土地管理條例》。1988年2月13日海南省籌備組發(fā)布了《海南土地管理辦法》。1988年2月14日?？谑腥嗣裾l(fā)布了《海口市土地使用權有償出讓和轉讓的規(guī)定》。1988年6月14日廈門市公布了《廈門市國有土地使用權有償出讓、轉讓辦法》。另外，1988年3月9日廣州市人民政府發(fā)布了《廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)土地使用權有償出讓和轉讓辦法》。天津市也制定了《天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)土地使用權有償出讓轉讓管理規(guī)定》。

(4)修改憲法和土地管理法。1984年10月，標志著中國改革發(fā)展重要里程碑的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》認為土地不是商品，并以此為區(qū)別社會主義商品經(jīng)濟與資本主義商品經(jīng)濟的標志之一。1986年6月公布的《土地管理法》也特別規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉讓。但到了1987年，情況有了重大變化，土地使用制度改革的有關內容開始反映在黨巾央和國家的重要文件中。到1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別做了修改。

1988年4月11日，出席七屆全國人大一次會議的代表在討論憲法修改草案時認為：“將土地的使用權修改規(guī)定為可以依照法律的規(guī)定轉讓，符合我國國情。”12日即通過憲法修正案，刪去了憲法第十條第4款中不得出租土地的規(guī)定，改為：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。這就為土地使用權制度改革的全面推開和深入發(fā)展掃清了道路。1988年12月29日，土地管理法也做了相應的修改。

2004年3月14日，十屆人大第二次會議通過了憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。根據(jù)憲法修正案，2004年8月28日，十屆人大常委會第十一次會議通過了《關于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》，區(qū)分了“征收”和“征用”。

(5)制定全同性土地使用權出讓和轉讓條例。1990年5月19日，國務院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例共八章五十四條，對土地使用權出讓、轉讓、出租，抵押、終止以及劃撥土地使用權等問題做了明確規(guī)定。同時要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)該條例的規(guī)定和當?shù)氐膶嶋H情況，選擇部分比較成熟的城市先行開展城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓的試點。為了吸引外商投資從事開發(fā)經(jīng)營成片土地，同日國務院還發(fā)布了《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，該辦法已于2008年1月15日廢止。1994年7月5日全國人大常委會通過了《城市房地產(chǎn)管理法》，該法明確規(guī)定“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，并對土地使用權的出讓和轉讓做了進一步的補充完善。

現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用制度的基本框架：

我國城鎮(zhèn)土地使用制度經(jīng)過改革探索，找到了一種既能維護土地公有制，又有利于市場經(jīng)濟運行的制度。這種土地使用制度，是在不改變城市土地國有的條件下，采取拍賣、招標、協(xié)議、掛牌等方式將土地使用權有償、有限期地出讓給土地使用者;土地使用者的土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動，其合法權益受國家法律保護;需要繼續(xù)使用的，經(jīng)批準，期限可以延長，同時按當時市場情況補交地價款。

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