關(guān)于《環(huán)境保護法修正案（草案）》的建議和意見

關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的主要意見

    全國人大環(huán)資委通過調(diào)研、座談等多種方式，聽取有關(guān)方面意見，做了大量工作，提出了《環(huán)境保護法》修正案草案。環(huán)保部門對環(huán)境保護法的修改態(tài)度始終是積極的，并配合環(huán)資委做了前期基礎性工作。

    全國人大常委會對草案一審之后，及時公布，公開向社會征求意見。環(huán)保系統(tǒng)對此高度關(guān)注。環(huán)境保護部先后召開省級環(huán)保部門、縣市級環(huán)保部門、企業(yè)代表、環(huán)保老師、環(huán)保組織代表等各類座談會，并通過環(huán)保部門戶網(wǎng)站和《中國環(huán)境報》等平臺，組織討論，征求系統(tǒng)內(nèi)外意見。大家對草案做了認真分析和研究，提出了許多重要意見。

    綜合環(huán)保系統(tǒng)和有關(guān)方面的意見，普遍贊成修改環(huán)境保護法，對其充滿期待。各級環(huán)保部門和大多數(shù)老師學者認為，目前的草案主要存在以下問題：

    一、在科學處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系上，缺乏切實有力的措施保障

    回顧過去30多年的發(fā)展，展望今后發(fā)展方向，環(huán)境保護法的修改，必須統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，按照生態(tài)文明建設的理念、原則和要求，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，走代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護新道路，努力實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。草案雖然提出了有關(guān)理念，但并未提出具體的保障措施和程序規(guī)則。

    草案在第4條提出了“使經(jīng)濟建設和社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”的理念。如能得到具體的制度保障，這無疑是一個進步。但是，在具體制度設計上，這一理念沒有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現(xiàn)行法律第4條關(guān)于“環(huán)保規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”的規(guī)定，并在第12條規(guī)定“根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，編制國家環(huán)境保護規(guī)劃”。

    二、在合理界定環(huán)境保護法與專項法的關(guān)系上，基本定位不夠清晰

    《環(huán)境保護法》在環(huán)境保護法律框架體系中處于基礎性、綜合性地位?！董h(huán)境保護法》與各專項法律在調(diào)整對象上，應當有合理的區(qū)分。具體來說，各專項環(huán)保法律應當以企業(yè)事業(yè)單位為其主要調(diào)整對象，而《環(huán)境保護法》則不宜再以企業(yè)事業(yè)單位為其主要調(diào)整對象。

    在此基礎上，《環(huán)境保護法》的主要內(nèi)容應當包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府責任、公眾權(quán)益保障、社會參與機制、企業(yè)的基本義務、環(huán)境經(jīng)濟政策、通用的處罰規(guī)則等，而針對企業(yè)的具體監(jiān)管措施應當主要留由其他專項環(huán)保法律或者行政法規(guī)規(guī)定。

    目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問題沒有合理解決。草案的整體架構(gòu)和規(guī)范內(nèi)容沒有體現(xiàn)“綜合法”的特點，其調(diào)整對象與水、大氣、固體廢物等專項環(huán)保法律存在交叉，規(guī)定的主要制度與專項法律的相關(guān)規(guī)定重疊，在若干具體條款上出現(xiàn)沖突情形。

    三、在配置環(huán)保監(jiān)管職能上，會對現(xiàn)行體制造成沖擊

    按照有關(guān)法律法規(guī)和國務院確定的“三定”方案，環(huán)保部門和其他有關(guān)部門在環(huán)境保護方面，形成了一整套監(jiān)管體制，總體上看是有效的，當然也存在一些職能交叉問題。從未來的改革方向看，環(huán)保部門更多地履行綜合宏觀的職能，主要應當體現(xiàn)在環(huán)境標準、規(guī)劃、監(jiān)測、信息等方面的統(tǒng)一監(jiān)管上。

    目前草案對監(jiān)管體制做了重大改變。如第10條規(guī)定環(huán)保部門“會同有關(guān)部門”制定排放標準、第11條規(guī)定環(huán)境保護部“會同有關(guān)部門”建立監(jiān)測制度、第19條規(guī)定由“發(fā)展改革部門”提出總量控制指標分配意見等修改條款，不僅與現(xiàn)行有效的職責分工和管理體制相違背，而且弱化了環(huán)保部門的綜合宏觀職能，將對環(huán)保工作帶來不利影響。

    四、在對待各地方各部門的環(huán)保實踐上，草案沒有充分吸收成功經(jīng)驗

    目前草案沒有將那些應當用法律規(guī)范來調(diào)整、立法條件比較成熟、各方面意見比較一致、現(xiàn)實中又迫切需要的、修改后對環(huán)境保護工作能產(chǎn)生顯著成效的實踐成果和國際經(jīng)驗，納入到修改后的《環(huán)境保護法》中。比如可持續(xù)發(fā)展、市場手段、排污許可、戰(zhàn)略環(huán)評、公眾參與、環(huán)境權(quán)益、公益訴訟等。目前草案對環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、現(xiàn)場檢查等制度措施的有關(guān)修改內(nèi)容，與水、大氣等單項環(huán)保法律的規(guī)定、與目前環(huán)境管理工作實際不一致。

    建議全國人大立法工作機關(guān)，統(tǒng)籌考慮中國特色社會主義事業(yè)總體布局的最新部署，廣泛體現(xiàn)人民群眾對環(huán)境保護的新期待，充分吸收社會各界提出的意見和建議，對目前草案做進一步修改、論證和完善。

社會各界和環(huán)保系統(tǒng)關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的具體建議

    一、需要補充的環(huán)境管理制度和措施(10項)

    1、保障公眾環(huán)境權(quán)益

    2、跨部門、跨區(qū)域的環(huán)保協(xié)調(diào)機制

    3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境管理

    4、政策制定過程的環(huán)境影響論證

    5、環(huán)境質(zhì)量狀況評價指標體系

    6、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃

    7、污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量管理

    8、排污許可、排放指標交易

    9、環(huán)境保險、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟政策

    10、生態(tài)補償機制

    二、需要完善的環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規(guī)定(14項)

    1、環(huán)境標準：由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會同有關(guān)部門制定”，恢復為現(xiàn)行法律關(guān)于“環(huán)保部門制定”環(huán)境標準的規(guī)定。

    2、環(huán)境基準：建議表述為“國家鼓勵開展基準研究”，或者表述為“環(huán)保部門組織制定環(huán)境基準”。

    3、環(huán)境監(jiān)測：由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會同有關(guān)部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”，恢復為現(xiàn)行法律規(guī)定的“環(huán)保部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”。

    4、環(huán)境信息發(fā)布：補充規(guī)定縣級以上地方環(huán)保部門統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)環(huán)境信息。

    5、環(huán)保規(guī)劃：建議恢復和保留現(xiàn)行法律第四條關(guān)于“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”的規(guī)定;或者將草案中“根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制環(huán)保規(guī)劃”，修改為“環(huán)保部門會同有關(guān)部門，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要同步編制國家環(huán)保規(guī)劃”。

    6、總量控制指標分配：由草案規(guī)定的“由國家發(fā)改委提出”，按照歷史和現(xiàn)實，改為“由環(huán)保部提出”，從而維護國家現(xiàn)有的環(huán)保工作格局，保持總量控制工作的一致性。

    7、排污收費：現(xiàn)草案中“征繳費用”的表述不準確，改為“繳納排污費”或“繳納環(huán)境稅費”。關(guān)于排污費的使用方向，增加用于監(jiān)察、應急等能力建設。

    8、“三同時”：一是將建設項目“污染防治設施”，改為“環(huán)境保護設施”;二是刪除擅自拆除、閑置污染防治設施只有“超標”才能處罰的限制條件。

    9、限期治理：刪除限期治理計劃的規(guī)定，并明確限期治理后的法律后果。

    10、現(xiàn)場檢查：刪除檢查內(nèi)容的規(guī)定，留待部門規(guī)章和規(guī)范性文件中規(guī)定。

    11、環(huán)境應急：明確和突出企事業(yè)單位的主體責任。

    12、土壤環(huán)境保護：增加污染場地再開發(fā)利用的環(huán)保規(guī)定;增加污水處理廠污泥處置的規(guī)定。

    13、國際合作：增加環(huán)境保護國際合作原則和國內(nèi)履約的規(guī)定。

    14、生態(tài)保護：修改“環(huán)境”的定義，適當擴展和包容部分先前沒有納入的環(huán)境要素;增加生物多樣性保護、生物安全的內(nèi)容;增加自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)內(nèi)環(huán)境保護和污染控制的內(nèi)容。

    三、關(guān)于法律責任部分的修改建議(10項)

    關(guān)于《環(huán)境保護法》中法律責任部分的修改，應當注意處理好適用對象和適用規(guī)則兩個基本問題，從兩個方面進行合理設計和安排。

    第一，避免重復性規(guī)定：針對企業(yè)事業(yè)單位的常見環(huán)境違法行為，由于各專項環(huán)保法律中對其法律責任已有具體規(guī)定，《環(huán)境保護法》無需作重復性的規(guī)定。

    第二，補充通用性處罰規(guī)則：作為環(huán)境保護領域的基本法律，《環(huán)境保護法》的法律責任部分應當主要規(guī)定通用性處罰規(guī)則，這些規(guī)則同時也應當是對各專項環(huán)保法律中的法律責任部分的補充性規(guī)定。

    建議在法律責任部分補充以下10個方面的通用性處罰規(guī)則：

    1.“雙罰制”：不僅處罰違法企業(yè)，而且處罰企業(yè)負責人和其他責任人員。

    2.按日計罰：針對連續(xù)性環(huán)境違法行為的“按日計罰”規(guī)則。

    3.生態(tài)損害：明確將生態(tài)損害納入環(huán)境污染損害的賠償范圍。

    4.民事責任形式：補充環(huán)境污染損害的民事責任承擔方式，明確恢復原狀、生態(tài)修復、環(huán)境功能替代等責任形式。

    5.舉證規(guī)則：明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責任倒置規(guī)則。

    6.損害評估鑒定：增加環(huán)境污染損害的評估鑒定機制。

    7.環(huán)境公益訴訟：根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的授權(quán)性條款，明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保機關(guān)和社會組織針對損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。

    8.行政強制措施：根據(jù)《行政強制法》的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的實際需要，增加對某些重大環(huán)境違法行為，實施查封、扣押等強制措施。

    9.治安處罰：根據(jù)《治安管理處罰法》有關(guān)破壞環(huán)境行為的條款，作出銜接性的規(guī)定。

    10.環(huán)境犯罪：根據(jù)《刑法修正案(八)》關(guān)于嚴重污染環(huán)境犯罪行為的條款，作出銜接性的規(guī)定。

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