中國養(yǎng)老金改革之道
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當前，中國政府控制著微薄的養(yǎng)老基金，實賬運營的養(yǎng)老基金約有1.4億元人民幣(社會保障儲備基金9000億元，企業(yè)年金3000億元，養(yǎng)老保險個人賬戶委托投資基金2000億元)，沒有進入資本市場，在財政專戶中承受貶值和挪用的風險。勞動者沒有決策權(quán)，產(chǎn)權(quán)也不明晰。
中國養(yǎng)老金政策的四重弊端
中國養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了由企業(yè)“勞動保險”，轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的“社會保險”，再由“社會保險”轉(zhuǎn)向覆蓋城鄉(xiāng)居民的“中央統(tǒng)籌國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”與“個人賬戶養(yǎng)老金”相結(jié)合模式的發(fā)展過程，公共部門仍然沿襲1958年的退休金政策。中國養(yǎng)老金制度嚴重“碎片化”，在居民、用人單位、養(yǎng)老基金、國家財政四個層面都存在弊端。
弊端之一來自居民(包括參保的外籍居民)。首先是繳費不均，目前公共部門人員不繳費，企業(yè)職工繳費，公共部門養(yǎng)老金待遇高于企業(yè)職工2倍到3倍;累計繳費15年，難以應對20年以上的預期余壽;繳費基數(shù)伴隨工資增長不斷加大，費率卻呈剛性，不能下降。其次是待遇失衡，如果基本養(yǎng)老金高于低工資(因殘疾、失業(yè)等個別現(xiàn)象除外)，則誘發(fā)提前退休;企業(yè)和職工28%費率與平均1362元養(yǎng)老金不匹配，內(nèi)部回報率太低，降低企業(yè)和職工參保積極性;退休待遇提高(中央轉(zhuǎn)移支付直接提高養(yǎng)老金)，退休時點計發(fā)水平降低(主要指繳費工資替代率)，傷害參保人積極性;最低養(yǎng)老金增長率低于通貨膨脹率，養(yǎng)老金實際購買力下降。再次是流動錯位，由于各地養(yǎng)老金政策差異，居民可能選擇繳費低的地區(qū)就業(yè)，最后選擇支付水平高的地區(qū)參保十年后領(lǐng)取待遇。
弊端之二來自用人單位，即費率高、費基亂。目前養(yǎng)老保險費率為28%(單位20%+職工8%)，遠遠高于西方國家綜合社會保障稅率。高費率導致逃費基現(xiàn)象，用人單位以薪酬分類、濫福利等手段蠶食費基，加之對困難企業(yè)的減免政策，2000年至2010年間的實際征繳率(包括稅務代征和社保計征)僅為20%，這導致養(yǎng)老基金征繳能力和支付能力持續(xù)下降，誤導參保人以非法方式參與競爭，使社會保險公共治理陷入混亂局面。
弊端之三來自養(yǎng)老基金，即社會統(tǒng)籌支付水平缺乏標準(政府承諾風險)，個人賬戶基金投資無路(養(yǎng)老金貶值風險)。首先，職工養(yǎng)老儲蓄面臨公共風險，1998年的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險是國有企業(yè)改革和銀行體制改革的配套措施，企業(yè)承受高費率為已退休人員支付養(yǎng)老金(原來由銀行支付，銀行實為政府出納)，挪用個人賬戶資金為提前退休(平均47歲)的國企冗員支付養(yǎng)老金，政府確保支付的是統(tǒng)賬混淆的基本養(yǎng)老金。一方面，個人賬戶養(yǎng)老基金縮水，每年投資收益損失超過1000億元;另一方面，政府在擠出養(yǎng)老金市場后，又加大了自身支付負擔，增加后期政府的隱形債務和政治風險。
其次，居民養(yǎng)老儲蓄面臨公共風險，2009年以來推行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老儲蓄賬戶將面臨資金貶值和被基層政府挪用的風險。
弊端之四來自國家財政，即指養(yǎng)老金預算缺位，公務員逆向參與。
首先，政府的養(yǎng)老金支付占財政支出和GDP的比重不僅是經(jīng)濟問題，更是社會問題，國民需要參與決策和分享信息。目前依賴政府部門當期預算，缺乏立法機關(guān)監(jiān)督，社保部門混賬支付養(yǎng)老金，中央財政補貼不斷增加(從幾十億元到幾千億元)。
其次，面對歐洲政府債務危機和高福利問題，有人認為政府的福利支出過高，重蹈歐洲國家覆轍。其實，2010年中央和地方兩級財政養(yǎng)老金補貼為1910.35億元，占2010年全國財政收入的2.3%，占同年GDP的0.48%，不足西方國家的10%.
再次，公共部門養(yǎng)老金全部來自財政預算，2008年的預算支出為1873億元，2009年為2141.36億元。隨著勞動人口和納稅人口不斷減少，公共部門養(yǎng)老金轉(zhuǎn)向個人儲蓄、政府補貼和市場融資的三分法是必然出路。
中國養(yǎng)老金改革的三大挑戰(zhàn)
中國養(yǎng)老金改革面臨三大公共治理的挑戰(zhàn)。
――調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，一要完善社會統(tǒng)籌的互濟功能和政府責任，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，以克服老年貧困;二要打造個人賬戶的儲蓄和市場融資功能，以改善老年生活。
――按照三分法設(shè)立養(yǎng)老基金安全投資機制，養(yǎng)老基金三分之一用于保守投資，包括大額儲蓄和理財產(chǎn)品;三分之一投入社會基金(如英國環(huán)境與社會發(fā)展基金)，即將優(yōu)質(zhì)國家項目向養(yǎng)老基金分配的渠道;三分之一投資股票市場，在長期投資中獲得創(chuàng)新企業(yè)的利潤和追求較高收益;由此保障養(yǎng)老基金相對穩(wěn)定和安全的收益。
――建立居民征信系統(tǒng)，在完善社會保障權(quán)益記錄基礎(chǔ)上建立居民檔案，由此建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的測算和調(diào)整機制，建立居民征信管理制度，確保國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放有方，避免經(jīng)辦機構(gòu)和居民勾結(jié)榨取養(yǎng)老金的現(xiàn)象。同時，政府要以“一個委托人”的資格出現(xiàn)(財政部門、社保部門統(tǒng)一)，委托具有全國網(wǎng)絡(luò)和窗口的大型商業(yè)銀行托管養(yǎng)老基金，同時提供賬戶和窗口服務，做到國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬地支付，個人賬戶養(yǎng)老金方便異地攜帶和轉(zhuǎn)換受托人。
養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的“兩輛車”
社會統(tǒng)籌和個人賬戶可以說是兩條道路上的兩輛車，一是公交汽車，另一個是私家車，各具功能，不得混淆。
國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金用于克服貧困。應按照公共品的原則，規(guī)范養(yǎng)老金稅費征收，稅率在2010年約為社會平均工資的6.82%(從60歲開始支付)，2035年升到12.79%;當領(lǐng)取年齡為65歲時，稅率將從2010年的4.49%升到2035年的9.30%;財政支出占比從2010年的5.91%升到2035年的19.00%;GDP占比將從2010年的1.36%上升到2035年的4.38%.如果稅率為10%，企業(yè)稅率應為7%，個人稅率為3%.中央政府支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金(可適度獎勵納稅費貢獻較大的人群，可鼓勵高收入人群放棄領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金)的水平，應當是地方居民家庭人均消費支出的40%至50%，GDP占比控制在4%至5%區(qū)間。
個人賬戶養(yǎng)老金用于改善生活。應按照準公共品的原則，建立全國居民通用的個人養(yǎng)老儲蓄賬戶，規(guī)范個人養(yǎng)老儲蓄、用人單位職業(yè)養(yǎng)老金、政府養(yǎng)老補貼和對養(yǎng)老儲蓄的稅收減、免、延政策，規(guī)范養(yǎng)老金受托人制度，規(guī)范養(yǎng)老金市場，建立確保養(yǎng)老基金保值增值的社會發(fā)展基金，實現(xiàn)養(yǎng)老基金投資策略的三三制(30%以上購買理財產(chǎn)品、30%購買社會基金、30%以下購買股票)，建議全國社會保障理事會管理40%養(yǎng)老基金，并經(jīng)營社會發(fā)展基金，確保養(yǎng)老基金保值增值;優(yōu)秀的企業(yè)年金投資機構(gòu)管理60%養(yǎng)老基金，以具有競爭力的風格和業(yè)績?nèi)〉蒙鐣湃?建立權(quán)威性的養(yǎng)老基金監(jiān)管機構(gòu)，完善養(yǎng)老基金信息披露制度，促進居民養(yǎng)老基金風險教育工作。
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