高等級公路收費與融資問題研究(6)

　　(二)拓寬高等級公路融資渠道、完善高等級公路投融資體制。

　　當前高等級公路主要是收費公路存在的問題，從表面上來看基本是收費問題，但從根本上來看，收費本身固然存在一定的問題，但其中一些收費問題只是表象，除了管理模式和收費標準等方面存在的技術性問題之外，還存在深層次的問題，即融資結構不合理問題。由于高等級公路投資體制不健全和融資方式局限性導致的對于“貸款修路、收費還貸”方式的過度依賴，在不適合發(fā)展貸款修路的地方發(fā)展收費公路，由于過度依賴銀行貸款的單一融資方式，導致不論條件是否具備的地方，均不加選擇地采用“貸款”修路，導致部分路段效益不佳，即使在經濟比較發(fā)達的東部地區(qū)，個別路段也出現了收不抵支的情況，一方面造成了一定的債務負擔和銀行不良資產，另一方面導致收費公路收費過高、站點過密等問題。要從根本上解決這些問題，必須在借鑒國外高等級公路收費與融資經驗教訓的基礎上，根據我國改革與發(fā)展的要求和現階段的需要與可能，為高等級公路開辟新的融資方式，探索適應不同經濟發(fā)展狀況的地區(qū)實際的高等級公路融資方式。要加大中央財政對國道高等級公路的“基本等級投資”資金投入，建立發(fā)達地區(qū)對于不發(fā)達地區(qū)的公路投入的轉移支付制度，加快高等級公路投資體制改革和融資方式創(chuàng)新、形成規(guī)范有序的多元化公路建設投資格局，建立以中央財政投資傾斜、發(fā)達地區(qū)轉移支付以及公路發(fā)展政策優(yōu)惠為主要內容的西部地區(qū)高等級公路建設的資金支持體系。

　　1.進一步改革和規(guī)范高等級公路投資體制。高等級公路建設難以完全按市場化運行以收回投資并獲得預期回報，也無法單靠地方的力量投資興建，需要中央、地方、私人共同參與，形成中央、地方和私人企業(yè)共同參與，政府和市場資源合理配置的規(guī)范有序的多元化、互補性的公路建設投資格局。根據公路項目的性質，可以劃分為全國公益性項目、地區(qū)公益性項目和市場化項目。全國公益性項目主要包括國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結線(通往民族地區(qū)地州公路)和省際連接線。地區(qū)公益性項目包括區(qū)內國道、省道和鄉(xiāng)村公路建設。市場化項目主要包括與普通公路平行競爭的收費公路、通往旅游景點的收費公路等可自負盈虧或在政府補貼下基本達到收支平衡的公路。全國公益性項目由中央財政和地方財政投資建設，以中央財政投入為主;地區(qū)公益性項目由地方財政投資建設，必要時由中央財政提供一定補貼;市場化項目中央財政一般不提供財政資金或補貼，或完全按照市場化方式進行融資建設，并進行收費經營;或由地方財政提供適當補貼，促使其達到可市場化的臨界點，進行市場化經營。

　　2.切實加大各級財政對高等級公路的“基本等級”資金投入。對高等級公路無論是一級還是高速公路建設，中央只提供按照基本等級即一級公路建設標準核定的“基本等級投資”而不是全部建設投資的一定比例的資金，地方財政可以根據需要與可能決定道路的等級標準、并提供配套性投資和升級投資。根據東、中、西部經濟發(fā)展的差異，中央分別提供相當基本等級投資的50%、60%和70%的財政性資金作為“基本等級投資”。為此，中央財政應在國債資金投資、中央財政性建設資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對全國公益性項目的中央財政投資和地區(qū)公益性項目的中央財政補貼。“十五”后期到“十一五”期間，全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級”投資的40%-60%，地區(qū)公益性項目的中央財政轉移支付提高到“基本等級”投資的15%-25%。各級地方政府要進一步加大對于地方公益性道路建設的資本金投入。

　　3.繼續(xù)規(guī)范利用國內外銀行貸款建設高等級公路。由于地方財力相對有限，中央財政投入短期內難以有比較大的改變，因此，高等級公路建設仍然需要國內外銀行貸款發(fā)揮一定甚至比較大的作用。為了改善高等級公路融資結構，控制債務規(guī)模，防范銀行金融風險，必須探索利用國內外銀行貸款加快高等級公路建設的規(guī)范化途徑?？梢钥紤]通過延長貸款期限、發(fā)展銀團貸款等方式優(yōu)化貸款結構，規(guī)避債務風險，保證高等級公路健康、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展。

　　4.積極探索發(fā)行公路建設債券。由于債券融資具有規(guī)模大、期限長、成本低等特點，因此，發(fā)展債券是國外道路建設的重要融資手段?！笆晃濉睍r期將是我國債券市場大發(fā)展的時期，對高等級公路探索債券融資十分有利。為了拓寬和完善公路投融資方式，應該允許高等級公路建設投資公司發(fā)行公路建設債券。

　　(三)切實解決西部高等級公路建設的融資困難。

　　我國西部地區(qū)國土遼闊，自然條件比較差，大部分地區(qū)被沙漠、高原、戈壁所覆蓋，運輸距離長、線路建設條件差，鐵路和航空發(fā)展受到自然條件和經濟發(fā)展水平的嚴重制約，對于公路交通的客觀需求和依賴程度比較高。但由于地區(qū)經濟發(fā)展落后，基礎薄弱、起步晚等原因，西部地區(qū)公路建設發(fā)展比較慢，交通落后問題仍然比較突出。盡管近年來高等級公路建設有較大進展，但各省區(qū)市之間、地區(qū)之間，特別是與中東部之間的聯(lián)系仍然很不方便，難以滿足對外聯(lián)系的需要，與東部地區(qū)的差距還在不斷拉大，既不適應西部地區(qū)經濟發(fā)展和全面建設小康社會的需要，也不適應社會進步、民族團結和共同發(fā)展的需要，更不適應邊疆穩(wěn)定和國家安全的需要。根據我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署的要求，有關方面確定的西部地區(qū)公路交通發(fā)展的戰(zhàn)略總體目標是：用20年左右的時間，基本建成布局合理、功能完善的公路運輸服務網絡――省會到地州市及區(qū)域對外通道干線公路建成高等級公路。地州市到縣的公路一般以三級公路為主，并達到高級、次高級路面?？h到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以四級路為主，基本上實現路面硬化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村通機動車，有條件的地方通等級公路。在提高路面質量上下功夫，保證路面完好平整。建設、改造總里程約35萬公里，投資總規(guī)模約7000億～8300億元，其中高等級公路建設7400億元。根據我國東部地區(qū)高等級公路網絡已經基本形成的實際情況，“十五”后期和“十一五”期間，國家應該將高等級公路建設及中央對公路投資的重點逐步轉移到中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)來，切實加大中央財政對于西部地區(qū)公路建設的投資、探索東部地區(qū)對西部地區(qū)的轉移支付，同時，給予西部地區(qū)一定的特殊政策，支持通過收費經營、銀行貸款、發(fā)行債券等多種方式籌措公路建設資金。

　　1.應切實加大中央財政對西部地區(qū)公路建設包括高等級公路的資金投入。西部地區(qū)國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結線和省際連接線里程長、投資大、欠賬多，國家應在國債資金投資、中央財政性建設資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對西部地區(qū)的傾斜力度，增加對于西部地區(qū)全國公益性項目的中央財政投資和地區(qū)公益性項目的中央財政補貼。“十五”后期到“十一五”期間，西部地區(qū)全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級”投資的70%。地區(qū)公益性項目的中央財政轉移支付提高到“基本等級”投資的25%。

　　2.建議發(fā)行西部地區(qū)基礎設施建設專項國債。目前，中央財政對西部地區(qū)公路建設比例偏低且不穩(wěn)定，積極財政政策逐步淡出后，如何保證中央財政對西部地區(qū)公路建設的現有投資水平仍然是一個重要問題。為了解決積極財政政策淡出后，中央對于西部公路建設的投資領域，建議發(fā)行以道路等基礎設施建設為主的西部開發(fā)專項國債。

　　3.允許西部地區(qū)繼續(xù)適度發(fā)展二級收費公路。目前收費公路中問題比較多、反響比較大的主要是在原有道路基礎上改造的二級收費公路。根據目前各方面的意見和我國收費公路發(fā)展的現實，取消二級收費公路已經是大勢所趨。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時期內西部地區(qū)仍可適度發(fā)展二級收費公路，政府應對收費公路提供政策和資金支持。應該繼續(xù)允許西部地區(qū)以特許經營等方式發(fā)展二級收費公路，中央政府給予一定的政策和資金支持。

　　4.對西部地區(qū)高等級公路建設用地實行優(yōu)惠政策。(1)執(zhí)行國家對鐵路、民航建設用地的規(guī)定，免交占地稅;(2)公路建設使用荒山、荒溝、荒丘、荒灘地免征土地補償費等。

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