高等級(jí)公路收費(fèi)與融資問題研究(5)

　　三、解決高等級(jí)公路收費(fèi)與融資問題的思路與建議

　　總體來看，收費(fèi)公路的發(fā)展為我國公路建設(shè)維護(hù)提供了一種新的重要的融資渠道和相對(duì)穩(wěn)定的資金來源，吸引了私營部門參與、彌補(bǔ)了公共資金的不足，促進(jìn)了私營部門的發(fā)展，可以防止資金被挪作他用、保證資金專門用于道路的修建維護(hù)、維護(hù)資金穩(wěn)定供給。同時(shí)，使用者付費(fèi)體現(xiàn)了社會(huì)公平的原則、有助于減少交通堵塞等負(fù)面影響。如果做得比較好，還可以通過在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立收費(fèi)公路為落后地區(qū)的公路建設(shè)騰出更多的財(cái)政預(yù)算性資金并直接轉(zhuǎn)移一部分發(fā)達(dá)地區(qū)的收費(fèi)用于落后地區(qū)的公路建設(shè)。收費(fèi)公路無疑促進(jìn)了高等級(jí)公路的快速發(fā)展，進(jìn)而為國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，有效緩解了道路基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制約作用，加快了公路建設(shè)向適應(yīng)并成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)變。但其中存在的收費(fèi)公路收費(fèi)過高、站點(diǎn)過多等問題，已經(jīng)成為社會(huì)各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。由于收費(fèi)公路的資金來源基本是比較單一的少量政府投資加大量銀行貸款，收費(fèi)公路模式過于廣泛的運(yùn)用，一方面形成了一定規(guī)模的長(zhǎng)期債務(wù)負(fù)擔(dān)甚至不良債務(wù)和銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也降低了高等級(jí)公路的使用效率。從我國現(xiàn)階段實(shí)際來看，受投融資體制和各級(jí)政府財(cái)政狀況限制，收費(fèi)公路仍然不得不作為高等級(jí)公路建設(shè)的重要模式。對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、適合發(fā)展收費(fèi)公路的東部和部分中部地區(qū)，為了減少對(duì)中央投資的需求并為中西部地區(qū)提供一定的轉(zhuǎn)移支付，要繼續(xù)發(fā)展一級(jí)以上的高等級(jí)收費(fèi)公路，關(guān)鍵是要進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)制度――確立合理的收費(fèi)水平、降低公路運(yùn)營成本和使用者成本、提高公路使用效率;對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較落后、不太適宜大規(guī)模發(fā)展收費(fèi)公路的西部和部分中部地區(qū)，為了解決部分資金來源，可以適當(dāng)發(fā)展部分收費(fèi)公路、按照部分要素成本核定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為了克服收費(fèi)公路目前存在的問題，最大限度降低債務(wù)負(fù)擔(dān)、防范和降低不良債務(wù)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，提高高等級(jí)公路的使用效率，必須在進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有高等級(jí)公路收費(fèi)制度，調(diào)整優(yōu)化收費(fèi)公路等級(jí)結(jié)構(gòu)、縮小控制二級(jí)以下收費(fèi)公路，適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步減少收費(fèi)站點(diǎn)、建立科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代化收費(fèi)系統(tǒng)。與此同時(shí)，要有效解決高等級(jí)公路的融資問題，改革和規(guī)范公路建設(shè)投資體制，加大中央財(cái)政的投入、積極推進(jìn)公路建設(shè)融資方式創(chuàng)新，降低對(duì)銀行債務(wù)融資的依賴，形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局：

　　(一)建立規(guī)范、合理、可持續(xù)的高等級(jí)公路收費(fèi)制度。

　　1.調(diào)整優(yōu)化收費(fèi)公路等級(jí)結(jié)構(gòu)，縮小控制二級(jí)以下收費(fèi)公路。從我國當(dāng)前的實(shí)際情況來看，收費(fèi)公路進(jìn)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。應(yīng)該逐步將收費(fèi)公路發(fā)展建設(shè)與管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到高速和一級(jí)公路中，嚴(yán)格控制二級(jí)收費(fèi)公路的新增規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、條件成熟的東部地區(qū)，逐步縮小甚至完全取消二級(jí)及以下公路收費(fèi)。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時(shí)期內(nèi)西部地區(qū)仍可適度發(fā)展二級(jí)收費(fèi)公路，政府應(yīng)對(duì)收費(fèi)公路提供政策和資金支持。

　　2.適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限、逐步降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來，我們?cè)诖_定收費(fèi)公路的收費(fèi)期限時(shí)，總認(rèn)為要盡量縮短收費(fèi)年限，力爭(zhēng)若干年后即可將成本收回轉(zhuǎn)為無償使用。在這種思想的指導(dǎo)下，收費(fèi)公路的價(jià)格就會(huì)居高不下，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)。盡量延長(zhǎng)收費(fèi)公路的收費(fèi)年限至幾十年，使經(jīng)營者從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)主動(dòng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來吸引更多的使用者。我國現(xiàn)階段高等級(jí)公路收費(fèi)既有籌資目標(biāo)、又有維護(hù)目標(biāo)，應(yīng)該也有必要適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限20～25年，以便降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜的收費(fèi)水平。

　　3.鼓勵(lì)經(jīng)營性收費(fèi)公路建設(shè)、逐步取消政府還貸收費(fèi)公路。一是要按照公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性的要求，發(fā)揮政府在公路建設(shè)和發(fā)展中的主導(dǎo)作用。政府完全退出盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性公路投資建設(shè)領(lǐng)域。政府通過稅收、行政規(guī)費(fèi)形成的財(cái)政性資金，加大財(cái)政資金投入免費(fèi)公路建設(shè)，為全體公民提供更多的公共產(chǎn)品。二是為防止收費(fèi)公路的惡性膨脹，要限制地方政府通過改、擴(kuò)建，將免費(fèi)公路改為收費(fèi)公路的做法，禁止將免費(fèi)公路作為國有股份上市融資修建新的收費(fèi)公路的規(guī)定。三是要按照市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性原則，鼓勵(lì)發(fā)展經(jīng)營性公路，逐步弱化政府還貸公路。要通過加大清費(fèi)治亂的力度，凈化市場(chǎng)環(huán)境，保障公路投資者的合法權(quán)益，保證社會(huì)和民間資金進(jìn)入公路建設(shè)的渠道暢通。尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生擁擠的公路，應(yīng)通過鼓勵(lì)民間資本修建收費(fèi)公路。這樣可以充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面在公路建設(shè)中各自的優(yōu)勢(shì)，改善路網(wǎng)布局，逐步將收費(fèi)公路總規(guī)?？刂圃谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)承受能力范圍之內(nèi)。

　　4.加快建立收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批制度。在收費(fèi)公路可行性研究階段，要重點(diǎn)解決長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和車流量的預(yù)測(cè)問題，政府價(jià)格主管部門要介入收費(fèi)公路可行性研究。改革公路建成后按會(huì)計(jì)成本核定價(jià)格的“倒逼”定價(jià)機(jī)制。在政府規(guī)劃指導(dǎo)下，由中介機(jī)構(gòu)提出可行性研究報(bào)告，由政府價(jià)格主管部門和交通主管部門根據(jù)預(yù)測(cè)和分析核定并公布建成后政府許可收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限，再通過對(duì)社會(huì)公開招標(biāo)方式選擇經(jīng)營業(yè)主：如果經(jīng)營者認(rèn)為無利可圖，政府可以在減讓征地拆遷費(fèi)用和土地租金方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)民間資本投入。業(yè)主與政府的經(jīng)濟(jì)合同一旦確定，沒有正當(dāng)理由，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限不得隨意變更。

　　5.建立收費(fèi)公路投資管理成本監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。對(duì)全國收費(fèi)公路平均投資成本和平均管理成本進(jìn)行適時(shí)監(jiān)測(cè)和分析，定期在網(wǎng)絡(luò)上公開所有收費(fèi)公路投資和管理成本，為主管部門預(yù)審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供可供借鑒的比選信息。另外，政府價(jià)格主管部門要充分利用成本監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和價(jià)格聽證等手段，可通過建立、完善收費(fèi)公路的“聽證制度”、“老師審價(jià)制度”和全國收費(fèi)公路價(jià)格監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高價(jià)格制定的科學(xué)性和透明度，消除核定價(jià)格過程中的信息不對(duì)稱性，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，約束收費(fèi)公路惡性膨脹，促進(jìn)收費(fèi)公路健康發(fā)展。

　　6.依法清理整頓現(xiàn)行的收費(fèi)公路站點(diǎn)。對(duì)收費(fèi)公路的設(shè)置條件、投資回報(bào)、成本、經(jīng)營管理成本費(fèi)用核算、經(jīng)營期限、集資貸款利率計(jì)算、收費(fèi)站點(diǎn)的設(shè)置、計(jì)費(fèi)方式、制定或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)辦法和程序作出詳盡、可操作的規(guī)定。實(shí)現(xiàn)依法治價(jià)，減少定價(jià)過程中的盲目性和隨意性，把價(jià)格監(jiān)管納入規(guī)范化、法制化軌道。對(duì)現(xiàn)行不符合規(guī)定設(shè)置的收費(fèi)站點(diǎn)和已經(jīng)償還完貸款本息并取得合理回報(bào)的收費(fèi)公路，一律撤銷。對(duì)車流量偏小，根本無法償還集資貸款的政府還貸收費(fèi)公路，也要撤銷收費(fèi)站點(diǎn)?？衫灭B(yǎng)路費(fèi)節(jié)余和依法征收的政府規(guī)費(fèi)，分年償還銀行貸款和集資本息。對(duì)經(jīng)營性收費(fèi)公路，要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的收費(fèi)期限執(zhí)行，不得隨意延長(zhǎng)收費(fèi)期限，也不得借轉(zhuǎn)讓之機(jī)變相延長(zhǎng)收費(fèi)期限。要采取標(biāo)本兼治的辦法，解決收費(fèi)公路發(fā)展中存在的問題。

　　7.加強(qiáng)管理，規(guī)范行為，促進(jìn)高等級(jí)公路更快發(fā)展。一要加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)資金的管理。對(duì)于收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓資金，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定用于償還公路建設(shè)債務(wù)及新的公路建設(shè)。要堅(jiān)決杜絕挪用收費(fèi)資金補(bǔ)償公共財(cái)政支出以及其他違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和《公路法》規(guī)定的行為，增強(qiáng)收費(fèi)公路的還貸能力。二要進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓行為。要明確收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓條件，凡是不符合條件的收費(fèi)公路一律不得轉(zhuǎn)讓;要嚴(yán)格轉(zhuǎn)讓審批程序，嚴(yán)禁越權(quán)審批;要完善轉(zhuǎn)讓價(jià)格評(píng)估機(jī)制，制定科學(xué)的評(píng)估方法和程序，防止國有資產(chǎn)流失。三要加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理。中央政府要制定統(tǒng)一的收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府應(yīng)監(jiān)督所有收費(fèi)公路經(jīng)營企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。如果發(fā)現(xiàn)只收費(fèi)不養(yǎng)護(hù)，或養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求的問題，各地政府有權(quán)進(jìn)行處罰，直至取消其收費(fèi)權(quán)。

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