對于混合型監(jiān)理模式利弊的探討

　　工程建設監(jiān)理是市場經濟的產物，是智力密集型的社會化、專業(yè)化的技術服務。實踐證明，在建設領域，實行工程建設監(jiān)理制度正是實現(xiàn)兩個帶有全局性的根本轉變的有效途徑，是搞好工程建設的客觀需要。

　　1993年5月在天津召開的第五次全國建設監(jiān)理工作會議上，建設部提出建設監(jiān)理從1996年開始進入全面實行階段，到20世紀末，爭取達到產業(yè)化、規(guī)范化、國際化的程度。

　　我國公路工程施工推行社會監(jiān)理制度已逾10年，其效益得到廣泛肯定。然而，由于計劃經濟向市場經濟轉變的過程中許多客觀和主觀的原因，使工程建設監(jiān)理制度并非純粹的“社會監(jiān)理制”，而是一種混合型的監(jiān)理模式，這種模式是利是弊?本文將對此予以剖析，愿與同行探討。

　　1 混合型監(jiān)理的表現(xiàn)形式及其存在的根源

　　混合型監(jiān)理模式，即業(yè)主或建設單位(以下統(tǒng)稱為建設方)與社會監(jiān)理單位相結合進行監(jiān)理的模式。建設方可能是官員，也可能是投資者。其具體表現(xiàn)為：① 建設方自行組建總監(jiān)辦公室或總監(jiān)代表處一般附屬于帶有行政管理性質的工程建設指揮部?；蛘咧徊贿^是指揮部的一個職能部門，而分管合同段的駐地監(jiān)理辦公室則委托專業(yè)性的杜會監(jiān)理單位 組建;② 杜會監(jiān)理單位承擔或只承擔施工現(xiàn)場的質量監(jiān)理、進度監(jiān)理、費用監(jiān)理和合同管理，由建設方組建的總監(jiān)辦公室保留最終審批權;③ 建設方辦事機構中仍設置較龐大的管理部門，并派出人員直接參與現(xiàn)場監(jiān)督或監(jiān)理工作，駐地監(jiān)理服從各級指揮部和建設方指派的監(jiān)理機構和人員的指導，社會監(jiān)理基本從屬于建設方。

　　這種混合型監(jiān)理模式從根本上講與工程建設監(jiān)理的本質內涵不同，監(jiān)理方不具備FIDIC合同條款所規(guī)定的獨立性、公正性。在很大程度上仍然體現(xiàn)建設方自行管理工程的模式。

　　由于建設方的現(xiàn)場管理人員(指揮部人員)及其所派監(jiān)理人員大都從當?shù)亟煌ú块T抽調，與有些承包人有著千絲萬縷的聯(lián)系，往往不能嚴格按合同文件(含技術范圍)辦事，因而監(jiān)理的科學化、規(guī)范化就難以做到。

　　這種模式之所以普遍存在，究其根源主要有：第一，監(jiān)理人員綜合水平還不高。監(jiān)理人員應具有扎實的理論基礎和豐富的施工管理經驗，既有深厚的技術知識，又有相應的經濟、法律知識，善于進行合同管理。然而，現(xiàn)階段監(jiān)理人員的綜合水平還不高，信譽、地位也不高。目前，監(jiān)理人員的一個共同弱點是都比較缺乏合同管理、組織協(xié)調的能力。綜合水平不高決定著他們在一定的程度上不具備全方位、全過程監(jiān)理并成為工程活動核心的能力，不能夠完全讓建設方放心。

　　第二，建設方還不習慣利用高智能密集、專業(yè)化的咨詢服務，不適應社會分工越來越細的要求。

　　第三，業(yè)主項目法人責任制未積極有效地落實。在市場經濟體制下，業(yè)主應當是獨立自主的項目法人，擁有建設管理權力，對工程的功能、質量、進度和投資負責。但許多地方并沒有積極推行業(yè)主項目法人責任制，或沒有給“業(yè)主”下放建設管理的全部權力。這樣的“業(yè)主”，當然責任不大，因而，他并非覺得需要將工程項目建設委托社會監(jiān)理單位實施監(jiān)理。但為了立項，又不得不遵照有關規(guī)定委托監(jiān)理，于是便采取混合型監(jiān)理模式。

　　第四，建設方對工程建設監(jiān)理制度的認識有偏差。監(jiān)理方式的采用一般由建設方決定。受計劃經濟的影響，他們習慣于親自出馬，不愿“大權旁落”，尤其不能將費用、進度監(jiān)控等權力委托出去;認為社會監(jiān)理人員畢竟是“外人”，是“雇員”，是技術人員，只能執(zhí)行領導的決定、指示，不能接受建設方、承包方、監(jiān)理方“三足鼎立”的局面;認為社會監(jiān)理不能獨立執(zhí)行監(jiān)理業(yè)務，必須加強監(jiān)督，因而必須直接參與現(xiàn)場管理。

　　2 混合型監(jiān)理模式的利弊分析

　　混合型監(jiān)理模式在計劃經濟向社會主義市場經濟轉變過程中，在推行社會監(jiān)理制度的初級階段有一定的必然性和必要性。首先，當前社會監(jiān)理單位的實力、監(jiān)理人員的素質、合同、法律意識、組織協(xié)調能力、控制工程行為的水平與工程建設監(jiān)理制度的要求還有很大差距。承包人對其接受程度、信任程度還不十分高。在這種情況下采取混合型的監(jiān)理模式，建設方在一定程度上介入現(xiàn)場管理或部分地進行監(jiān)理，給社會監(jiān)理以必要的適當?shù)闹С?，可部分彌補社會監(jiān)理本身的不足，若操作得當，將有利于樹立監(jiān)理人員的權威。其次，雖然總監(jiān)辦公室、總監(jiān)代表處由建設方組建，只要給予他們相對的獨立性，與社會監(jiān)理單位組建的駐地辦公室在職能與分工上明確，并在一定程度上形成整體，作為獨立的第三方，也比較容易與建設方溝通。

　　但這種監(jiān)理模式具有明顯的弊端：

　　第一，與現(xiàn)行法規(guī)不符。交通部<公路工程施工監(jiān)理辦法>第八條規(guī)定：“承擔公路工程施工監(jiān)理業(yè)務的單位，必須是經交通主管部門審批，取得公路工程施工監(jiān)理資格證書、具有法人資格的監(jiān)理組織，按批準的資質等級承擔相應的監(jiān)理業(yè)務”。由建設方任命的總監(jiān)(或其代表)并不屬于哪家具有法人資格的社會監(jiān)理單位。同時，國家計委[計建設(1996)673號文]“關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定”第八條規(guī)定：“項目法人組織要精于。建設監(jiān)理工作要充分發(fā)揮咨詢、監(jiān)理、會計師和律師事務所等各類社會中介組織的作用”。這不僅肯定了中介組織的作用，而且明確了項目法人組織運作的原則。

　　第二，不利于提高項目管理水平。據(jù)了解，目前很多的總監(jiān)辦(或代表處)的工作人員，是建設方臨時從各地方、各部門抽調組建的，他們有的來自區(qū)、縣養(yǎng)路部門，有的甚至第一次接觸FIDIC條款，由他們組成上級監(jiān)理機構來領導專業(yè)化的社會監(jiān)理單位派出的機構，不能夠充分發(fā)揮社會監(jiān)理單位在“三控兩管一協(xié)調”方面較成熟、較富經驗的專業(yè)化水平。將社會監(jiān)理人員降低為一般施工監(jiān)督員，無法在合同管理上發(fā)揮其應有作用，項目管理水平也無法向高層次發(fā)展。<京津塘高速公路工程監(jiān)理>開篇第一句便總結道：“遵循國際慣例的工程監(jiān)理，主要的一點就是要確立監(jiān)理工程師在項目管理中的核心地位”。FIDIC監(jiān)理模式是一個嚴密的體系，三大控制是一有機整體，相輔相成。只注重質量監(jiān)理，實際上是很難控制質量的。這種模式也不利于建設方從具體的事務中解脫出來，進而將重點放在為項目順利進行創(chuàng)造條件、籌措資金、協(xié)調關系，以及對項目實施進行宏觀控制。

　　第三，職責不清。這種模式的監(jiān)理機構是由兩個性質不同的單位組建的，一方是建設方，另一方是社會監(jiān)理單位。他們在業(yè)務上又是從屬關系或交叉關系，一旦有失，無法追究法律責任，即便是道義責任。除非是明顯的個人失誤，也會由于互相依賴、互相推諉而難以分清。

　　第四，權力分散。層次一多，權力便分散。不能政出一家，特別是意見不統(tǒng)一時，往往造成內耗，承包人也無所適從，有時還易于讓承包人鉆空子。

　　第五，效率低?；旌闲偷谋O(jiān)理模式在很大程度上破壞了監(jiān)理工程師作為獨立公正的第三方的身份，使監(jiān)理工作本身關系復雜化。缺乏一致性，手續(xù)增多，造成辦事效率不高。而在施工過程中隨時都有新情況、新問題出現(xiàn)，他們亟需得到及時處理。否則將貽誤時機，影響工程進展，對承包人也不利。

　　第六，不利于社會監(jiān)理進一步推向市場。這種模式不利于建立一個真正由建設方、承包方、監(jiān)理方三元主體組成的管理制度和以合同為紐帶，以建設法規(guī)為準則，以三大控制為目標的社會化、專業(yè)化、科學化、開放型管理工程的新格局。在深度和廣度上制約了社會監(jiān)理單位的權力和管理水平的提高，也阻礙了我國工程與國際接軌的進程。

　　3 幾點建議

　　鑒于目前建設市場正逐步趨向成熟，社會監(jiān)理已有相當?shù)慕涷?，市場法?guī)也比較配套，為更有力、更全面地推行工程建設監(jiān)理體制，提出如下建議：

　　1)擺脫行政手段管理工程的模式，放手讓監(jiān)理工作。不再采用計劃經濟時期沿用的、以政府官員為首的工程指揮部的管理模式，也不設立以政府官員或業(yè)主人員為首的總監(jiān)及相應機構。還監(jiān)理權于合格的社會監(jiān)理單位及其派出的機構和人員，使社會監(jiān)理單位及其工程師充分負起合同規(guī)定的責任，享有合同規(guī)定的職權。充分利用其獨立性和公正性，以合同及有關法規(guī)制約承包人和監(jiān)理工程師，業(yè)主也同時受到相應的約束。運用法律、經濟手段管理工程，保證合同規(guī)定的工期、質量、費用的全面實現(xiàn)。完善招投標制度，全面落實項目法人制度，完善合同文件，提高各方的合同意識、法律意識。

　　2)維護合同文件的法律性。建設方要求保質(或優(yōu)質)、按期(或提前)完成工程，這是正常的，但應當在招標文件中考慮進去，在簽合同時就把意圖作為正式要求寫進合同文件，并規(guī)定相應制約或獎懲條款，并在施工過程中嚴格執(zhí)行，沒有必要另行采取行政手段，在合同之外另行下達各種指令。應當指出，在施工中，在合同之外由建設方單方面另行頒發(fā)的懲罰辦法是無法律效力的;提出高于合同文件的質量要求或提前工期，未經承包人同意，在法律上也是無效的;即使同意，承包人也有權提出相應的賠償。這樣便增加了監(jiān)理工作的難度，有時還將使監(jiān)理處于非常尷尬的境地。

　　3)在選擇監(jiān)理單位時，對監(jiān)理人員素質的要求宜從高、從嚴。在簽訂監(jiān)理服務協(xié)議書時，既要給予監(jiān)理工程師充分的權力，也要規(guī)定有效的制約措施;在監(jiān)理服務費上不要扣得太緊，要保證監(jiān)理單位有較好的經濟效益，監(jiān)理人員享有比較優(yōu)厚的待遇，有較強的檢測手段，具有向高層次、高水平發(fā)展的財力。避免監(jiān)理人員“濫竽充數(shù)”，監(jiān)理單位“薄利多銷”。消除無資格、越級承擔監(jiān)理業(yè)務的現(xiàn)象。

　　4)建設方應充分發(fā)揮自己的宏觀作用。工程建設是一個復雜的過程，涉及工程技術、科學管理、施工安全、環(huán)境保護、經濟法律等一系列問題，因此建設方的項目管理人員對項目建設只能進行宏觀調控，保留重大事項的審批權(如重大的工程變更、影響較大的暫停施工、返工、復工、合同變更等)，對于日常的監(jiān)理工作，不宜直接介入，只對監(jiān)理行為進行監(jiān)督，支持監(jiān)理工程師的工作。注意工作方法，在遇到工程中的缺陷時不宜不分青紅皂白，對監(jiān)理工程師和承包人“各打五十大板”。要明確承包人對工程質量等負有全部法律和經濟責任。對工程施工的有關指示，一般應通過監(jiān)理工程師下達，純屬建設方職能的除外。要保護監(jiān)理工程師，只有對于監(jiān)理工程師的錯誤指示和故意延誤，才依照監(jiān)理協(xié)議使其承擔責任。讓監(jiān)理工程師真正成為施工現(xiàn)場的核心，而不要人為地制造多中心。

　　5)合理地委托監(jiān)理業(yè)務。在日常情況下，可委托資質高的社會監(jiān)理單位總承擔全部監(jiān)理業(yè)務，對于其中的某些專業(yè)性很強的工作(例如交通工程設施等)，可再委托另外的社會監(jiān)理單位承擔(需征得建設方的同意);也可委托若干個社會監(jiān)理單位分別承擔設計、施工等階段的監(jiān)理業(yè)務。

　　4 結束語

　　在從計劃經濟向市場經濟的轉變過程中，人們舊有的、傳統(tǒng)的、習慣性的思維方式和工作方法，阻礙了監(jiān)理市場的放開和發(fā)展，影響了社會監(jiān)理單位走向真正從事全過程、全方位監(jiān)理職能的進程。當前出現(xiàn)的混合型監(jiān)理模式利小弊大，不利于兩個轉變的全面實施，應當盡快加以改變。為此，既要加強宣傳，改變觀念，也要有相應的行政措施。

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