交通工程應全面推行“代建制”
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交通工程管理傳統(tǒng)模式與隱憂以專門的事業(yè)單位為建設單位。我國的國省干線項目主要由省交通廳規(guī)劃并委托各地市公路管理部門承擔建設任務，普通農村公路工程項目一般由各市縣公路管理部門承擔建設任務。根據(jù)政府及省交通廳的規(guī)劃，由建設單位負責編制并提出項目的可行性報告，負責項目的前期動拆遷和建設過程管理，建成竣工后向同屬各級公路管理部門交養(yǎng)。
以政府直屬的公司為建設單位。隨著建設工程領域市場競爭機制、投融資體制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設工程管理公司，例如交通廳、交通局下屬的交通產(chǎn)業(yè)集團，有時也承擔交通建設任務。
以專門的工程指揮部為建設單位。投資大，周期長，設計環(huán)節(jié)多的大型交通基礎設施項目，例如高速公路、運河改線、城市高架等項目，由于跨越多個行政區(qū)域，動拆遷量大面廣，交叉界面比較多，一般要求具有一定行政級別的領導掛帥，由省市委、省市政府領導擔任指揮部領導，成立如高指、運河指等臨時機構以項目法人為單位。這種方式一般在經(jīng)營性的工程項目中實施。
上述的各種模式為交通建設做出了應有的歷史貢獻，在特定的歷史條件下有一定的優(yōu)勢，但也存在一些弊端，主要有：管理者缺乏投資控制的動力，由于體制原因，實施項目中不能承擔任何投資風險，不能真正有效地控制投資，提高資金使用效率，也易造成某些行為的不規(guī)范。機構重復設置，管理水平相對低下。指揮部等模式通過人員借調和社會招聘為項目而組建班子，人員磨合期長，項目完工后即解散，項目管理無后評價，而且造成了社會資源的重復配置，浪費了人力、物力和財力，并引發(fā)了許多管理問題。政府監(jiān)控不力。交通建設項目的投資管理、組織實施管理和建設監(jiān)管同位一體，交通廳、交通局既負責項目的組織實施，又行使建設市場監(jiān)管的職責，集“運動員”與“裁判”二者一身，規(guī)則制定的公正性、執(zhí)行的透明性不能保證。項目法人實體缺位，事業(yè)單位、指揮部等單位以代業(yè)主身份來實施項目，其性質仍為事業(yè)單位，政府項目的法人機制沒有真正建立起來，項目法人實體缺位。
近年來，交通建設市場參與各方在市場經(jīng)濟和體制改革的沖擊下，格局和形式已發(fā)生很大的變化，其管理模式改革的時機已具備：一是部分業(yè)主(代業(yè)主)機構建立健全，管理人員眾多，管理深度、廣度加深、加大。二是工程監(jiān)理制度執(zhí)行的相對狹隘。工程監(jiān)理的職能由最初的“質量控制、進度控制、費用控制、合同管理、信息管理、關系協(xié)調”演變成了“質量管理、安全管理”。三是施工企業(yè)的壯大。四是設計院、咨詢公司、監(jiān)理公司等中介服務結構的多位一體。
代建制模式與現(xiàn)行體制交通工程代建制模式可采用“政府(交通部門)――政府所屬投資公司――項目管理公司”的三級管理模式，通過這種模式實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、項目管理職能的分離。從政府的職責看，包括項目決策、市場選擇、監(jiān)管、評估、市場管理與培育等幾個方面。投資公司作為業(yè)主具有投資主體的地位，主要任務是對項目投融資、還貸、設施經(jīng)營進行全過程管理。項目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、勘察設計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。投資公司作為業(yè)主，在建立完善的項目業(yè)主負責制度基礎上，發(fā)揮應有的經(jīng)濟功能，有利于取得較好效果。首先能明確業(yè)主承擔的風險，強化業(yè)主和投資各方的自我約束意識，對控制工程概算、工程質量和建設進度起到積極的作用。其次業(yè)主不僅負責建設，而且要負責建成后的經(jīng)營和還款，對項目的建設和運營能實現(xiàn)全壽命期管理。項目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、勘察設計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。其單位性質是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成，其風險是承擔相應的管理、咨詢風險。
代建制改革是近年來政府機構改革、投資體制改革和行業(yè)管理體制改革的必然，也是未來項目管理發(fā)展的一個方向。
一是項目管理公司與政府有關部門的關系。從性質上講，項目管理公司是企業(yè)，與政府有關部門不應存在任何隸屬、人員和利益上的關系。二是項目管理公司與投資公司的關系。如果項目是以投資公司的名義進行，則兩者關系是選擇和被選擇的關系。投資公司關注項目整體的投融資效率和效益，而項目管理公司則更專注于項目建設實施過程的效率和效益。三是項目管理公司與工程監(jiān)理公司等其他中介組織的關系。最初對監(jiān)理公司的定位是三控制、二管理和一協(xié)調，但監(jiān)理單位在實際發(fā)展中走入了小胡同，沒能很好地履行上述職能。因此，在一定程度上，代建制改革要完成監(jiān)理改革未完成的任務，而且其范圍要延伸至項目前期。在代建制實施過程中，項目管理公司與勘察設計單位及監(jiān)理單位是委托與被委托的關系。四是代建制度與項目法人責任制的關系。在實現(xiàn)項目法人責任制的項目中，項目法人是法律意義上的建設單位。因此，在項目法人成立后，項目管理公司最終是代理項目法人實施工程建設管理。
推行交通工程代建制，其首要是完善有關代建制規(guī)章制度。政府投資項目的管理方式、機構設置、運作規(guī)則等需要相應的規(guī)章制度來對應落實和約束，政府有關部門應盡快出臺有關代建制的法規(guī)政策，以更好地推動代建制的實施。其次，要完善交通工程市場的代建機制。要加強代建機構的培育，逐步建立代建制的門檻，促使項目管理人才素質的提高，鼓勵中介服務機構如咨詢公司、監(jiān)理公司、項目管理公司等采用合并、聯(lián)營等方式拓寬業(yè)務范圍來適應代建制的要求。同時，要制定合理的取費標準。類似當前工程監(jiān)理公司等中介結構的問題，由于沒有明確的收費下限和嚴格的執(zhí)行標準，代建企業(yè)也面臨著無序競爭的壓力，使得企業(yè)通過降低項目的管理水平來降低成本。
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