運(yùn)用PPP模式進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)融資

　　城市軌道交通建設(shè)是近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重點(diǎn)。由于軌道交通造價(jià)高昂(地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元左右)，籌集建設(shè)資金成為制約軌道交通發(fā)展的首要障礙。為了拓展資金來源，提高建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率，一些國(guó)家或城市在傳統(tǒng)的“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式的基礎(chǔ)上對(duì)城市軌道交通的融資渠道、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行了一定程度的改革，建立多種收益模式，不同程度地吸引社會(huì)投資，同時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，達(dá)到對(duì)地鐵項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的目的。目前，中國(guó)已經(jīng)開通城市軌道交通的有北京、上海、天津、廣州、長(zhǎng)春、大連、深圳、武漢、南京等9個(gè)城市，截止到2005年2月，中國(guó)投入運(yùn)營(yíng)的城市軌道交通線路里程超過400公里，其中地鐵線路運(yùn)營(yíng)里程約293公里。“十一五”期間預(yù)計(jì)各城市在軌道交通建設(shè)方面還將投資2000億元，2020年中國(guó)將有超過550公里的地鐵線，2050年，輕軌和地鐵線路總長(zhǎng)度將達(dá)2000公里。目前中國(guó)各大城市對(duì)軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)需求強(qiáng)勁，但巨大的資金缺口卻限制了其發(fā)展，必須多渠道多方式地籌集資金，特別是要吸引民營(yíng)資本的進(jìn)入。近年來，PPP模式public?private?partnership，PPP，公共部門與私人企業(yè)合作)在國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成功運(yùn)作，逐漸引起國(guó)內(nèi)的廣泛關(guān)注。將PPP模式引入中國(guó)軌道交通領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資多元化，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率，降低社會(huì)服務(wù)價(jià)格，將有力地促進(jìn)國(guó)內(nèi)軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。

　　一、PPP模式的特點(diǎn)及作用

　　PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成股份有限公司)，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

　　PPP模式具有鮮明的特點(diǎn)：雙主體供給。表面看，PPP模式是私人部門生產(chǎn)公共產(chǎn)品并提供公共服務(wù)，政府支付產(chǎn)品和服務(wù)費(fèi)用，是政府單一主體供給，但其非市場(chǎng)一次性買賣，是在和約期內(nèi)，公共部門根據(jù)私人部門提供的服務(wù)質(zhì)量分期支付。本質(zhì)上，公共服務(wù)是在二者(公共部門與私人部門)長(zhǎng)期合作的前提下完成的?！罢薄捌蟆狈珠_。政府部門根據(jù)社會(huì)公眾的需要，從社會(huì)效益角度出發(fā)，站在中性的立場(chǎng)上處理公共部門與私人部門之間的關(guān)系，是項(xiàng)目的發(fā)起人和管理者，同時(shí)又是標(biāo)準(zhǔn)的制定者和服務(wù)產(chǎn)品的接受者;私人部門擁有資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素，是生產(chǎn)和服務(wù)供給的老師。政企各盡所長(zhǎng)，互惠互利。代理運(yùn)行機(jī)制。PPP公司通常自身并不具備開發(fā)能力，在項(xiàng)目開發(fā)過程中，廣泛運(yùn)用各種代理關(guān)系，且這種代理關(guān)系在投標(biāo)書和合同中即加以明確。效率與公平相結(jié)合。私人部門資本目標(biāo)明確，效率是其不懈的追求。私人部門會(huì)通過一切手段壓縮生產(chǎn)成本，提高利潤(rùn)水平。在滿足公共部門服務(wù)質(zhì)量的前提下，實(shí)際上是提高了公共資源的配置效率。作為博弈一方的政府處于交易的強(qiáng)者地位，得到滿意服務(wù)后才付費(fèi)，維護(hù)了公眾的公平利益。

　　PPP模式的作用主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面，PPP模式主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。PPP模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性。PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營(yíng)企業(yè)共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。

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　　二、PPP模式的目標(biāo)及運(yùn)作思路

　　PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo);二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長(zhǎng)期合作的目標(biāo)。

　　PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果，其運(yùn)作思路如圖1所示。參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng)，即社會(huì)效益最大化，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。

　　倫敦是世界上最早建成軌道交通系統(tǒng)的國(guó)家，其軌道交通的建設(shè)與管理模式比較典型。當(dāng)前中國(guó)許多城市都在大力發(fā)展軌道交通，倫敦的一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。繼1984年頒布倫敦交通法案之后，倫敦通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)首先讓私人公司參與公交服務(wù)業(yè)?，F(xiàn)在，倫敦所有的公共交通路線(包括服務(wù)水平)均由政府規(guī)劃，由私人部門經(jīng)營(yíng)。在大多數(shù)情況下，所有的公交服務(wù)都按競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)來簽訂為期3年的合同來運(yùn)營(yíng)。軌道交通私有化改革也借鑒公交服務(wù)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行招投標(biāo)制度，引入有實(shí)力、講信譽(yù)、注重服務(wù)質(zhì)量的私人公司。

　　三、PPP模式與我國(guó)城市軌道交通建設(shè)

　　我國(guó)城市地鐵軌道交通建設(shè)已經(jīng)拉開了PPP模式的序幕。2005年，北京地鐵建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵的一年，在規(guī)劃和上馬的項(xiàng)目中，“四號(hào)線”因與其他地鐵線建設(shè)模式有所不同而備受矚目。2005年2月，中國(guó)香港地鐵公司與北京市政府草簽北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，揭開了中國(guó)內(nèi)地軌道交通建設(shè)PPP模式的序幕。協(xié)議規(guī)定，地鐵四號(hào)線的特許經(jīng)營(yíng)期為30年，項(xiàng)目總投資約153億元人民幣，其中70%由北京市政府出資。PPP合作公司注冊(cè)資本約15億元人民幣，地鐵公司和北京首創(chuàng)集團(tuán)各占49%，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司占2%.PPP合作公司大約2/3的資金將采用無追索權(quán)銀行貸款。中國(guó)香港地鐵公司的資金投資約7.35億元。地鐵四號(hào)線引入PPP模式其意義不僅在四號(hào)線本身，它將成為北京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新模式的一個(gè)樣本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)1800億元的大餐，為國(guó)內(nèi)外投資者提供了巨大的商機(jī)，尤其是地鐵線的建設(shè)吸引了10多家全球一流地鐵企業(yè)的眼球。

　　四、PPP模式在我國(guó)城市軌道建設(shè)應(yīng)用中應(yīng)注意的問題

　　在城市軌道交通建設(shè)中運(yùn)用PPP模式有利于解決建設(shè)資金短缺的瓶頸現(xiàn)象，因此有廣泛的前景，但由于PPP模式在中國(guó)還是新興模式，在應(yīng)用中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

　　一是宣傳PPP模式的基本思想和運(yùn)作程序。

　　其他國(guó)家已經(jīng)積累了一些PPP運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，政府有必要倡導(dǎo)并組織相關(guān)的老師詳細(xì)研究別國(guó)、尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)中國(guó)的情況加以利用。這些研究包括PPP模式的理論基礎(chǔ)、PPP的政策支持系統(tǒng)、實(shí)施PPP項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)、PPP項(xiàng)目的磋商過程及合同文本、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、PPP項(xiàng)目評(píng)估、分行業(yè)的PPP案例研究、PPP的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、PPP項(xiàng)目的監(jiān)管和仲裁機(jī)制等等。積極學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外的城市軌道建設(shè)PPP項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極探索PPP項(xiàng)目在城市軌道建設(shè)中應(yīng)用的可行性，并在我國(guó)的軌道交通建設(shè)中逐漸進(jìn)行試點(diǎn)、推廣和規(guī)范。

　　二是加快政府角色轉(zhuǎn)變的步伐。

　　地鐵項(xiàng)目作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)是在具有自然壟斷特征的公用事業(yè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵就是政府職能的合理定位和有效執(zhí)行。傳統(tǒng)投融資模式是由政府部門以財(cái)政撥款或通過發(fā)行債券等形式投融資，并由國(guó)有企業(yè)進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，這種國(guó)家包攬的投融資模式使得國(guó)家成為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目惟一的投資主體、決策主體和經(jīng)營(yíng)主體，不僅容易出現(xiàn)決策的隨意性，難以保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量，而且還造成普遍存在的“資金饑渴癥”。PPP模式中政府和私人企業(yè)是以特許權(quán)為基礎(chǔ)的合作關(guān)系，因而政府在城市軌道交通投融資中的角色需要改變。政府應(yīng)由過去在城市軌道交通建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作，提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)對(duì)城市軌道交通建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)作用，并扮演合作者的角色。

　　三是制定、完善現(xiàn)行法律法規(guī)。

　　PPP項(xiàng)目實(shí)際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運(yùn)行的。PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，使雙方的談判有章可循且標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但現(xiàn)階段中國(guó)尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)。中國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)出臺(tái)較早，其中大部分內(nèi)容是針對(duì)BOT項(xiàng)目而不是針對(duì)PPP模式制定的，對(duì)于PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的諸多具體問題(如特許授權(quán)的形式、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系、項(xiàng)目運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)管理等)均未涉足，因此國(guó)際上PPP項(xiàng)目融資的一些慣例和做法與中國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)是相沖突的。同時(shí)，現(xiàn)行的法律法規(guī)的個(gè)別條款不支持政府為PPP項(xiàng)目融資提供的一些扶持措施，如一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營(yíng)收入擔(dān)保等?？梢姡刹唤∪?、不完善是制約PPP模式在中國(guó)發(fā)展的主要障礙。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。建立清晰的法律、法規(guī)制度，充分尊重法律的尊嚴(yán)，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中國(guó)推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務(wù)。政府部門對(duì)PPP模式的最大支持應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在透明的、具有可預(yù)見性的、建立在合理法律框架上的監(jiān)管實(shí)踐中。

　　四是放寬政府扶持政策。

　　PPP模式推廣并不意味著政府完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不是簡(jiǎn)單“國(guó)退民進(jìn)”。在城市軌道交通的建設(shè)中，不僅要?dú)g迎國(guó)際大型的私人企業(yè)和財(cái)團(tuán)參與，也鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)一些有實(shí)力的私人企業(yè)參與進(jìn)來。由于城市軌道建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢等特點(diǎn)，再考慮到各種風(fēng)險(xiǎn)因素，使外商大多望而卻步。因此，政府應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)政策，比如允許投資者進(jìn)行廣告、商業(yè)及房地產(chǎn)的開發(fā)，讓投資者確實(shí)感到有利可圖，這樣才能真正吸引外資。由于中國(guó)某些政策對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)還存在限制，在城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式很難使用條件優(yōu)惠的國(guó)家政策性銀行貸款和外國(guó)政府貸款。因此，政府應(yīng)放寬此方面的政策，并允許保險(xiǎn)基金、社?；?、住房基金等大型基金在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資PPP項(xiàng)目。因?yàn)槌鞘熊壍澜煌ɑA(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，回報(bào)穩(wěn)定，非常適合這些基金投資。放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營(yíng)壓力。另外，政府部門作為PPP模式的一方，其管理方式和運(yùn)行機(jī)制要適應(yīng)這種變化。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)注重采用合同管理這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、符合國(guó)際通行做法的經(jīng)濟(jì)手段。通過合同管理，控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資規(guī)模，達(dá)到投資效益和社會(huì)效益最優(yōu)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方出現(xiàn)問題或糾紛時(shí)，主要依靠經(jīng)濟(jì)或法律手段而不是行政干預(yù)來解決。增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、土地供應(yīng)等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目起導(dǎo)向作用，使改革的成果落到實(shí)處。

　　五是加強(qiáng)人才培養(yǎng)。

　　PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。中國(guó)在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國(guó)際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的人才。因此要著重加強(qiáng)人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)復(fù)合型、開拓型人才，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。